"ศ.ดร.เกรียงศักดิ์" ชี้ "ติดหล่ม"ราชการไทย อุปสรรคใหญ่ การแปลงโฉมสาระประเทศ

6 ธันวาคม 2568 ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์ (ดร.แดน) นักวิชาการอาวุโส มหาวิทยาลัยฮาร์วาร์ด ประธานสถาบันการสร้างชาติ (NBI) ประธานสถาบันอนาคตศึกษาเพื่อการพัฒนา(IFD) กล่าวถึงระบบราชการไทย ว่า ถือเป็นกลไกหลักในการขับเคลื่อนประเทศชาติให้บรรลุเป้าหมายแห่งการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยระบบดังกล่าวใช้ อำนาจอธิปไตยของรัฐ เพื่อทำหน้าที่ขับเคลื่อนกิจการต่างๆ มีข้าราชการเป็น “ข้าของแผ่นดิน” ที่คอยสนับสนุนในการสร้างประโยชน์สาธารณะ ดำเนินการด้วยความโปร่งใส คล่องตัว และตอบสนองต่อประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ  

แต่ระบบราชการไทยกลับเผชิญกับสภาวะ “ติดหล่ม” ซึ่งนับเป็นปัญหาใหญ่และเป็นอุปสรรคสำคัญในการแปลงโฉมสาระประเทศ แม้รัฐบาลจะผลัดเปลี่ยนอำนาจไปหลายยุคสมัย แต่โครงสร้าง วิธีคิด และวัฒนธรรมของระบบราชการกลับแทบไม่เปลี่ยนแปลงอย่างแท้จริง ส่งผลให้การปฏิรูประบบราชการกลายเป็นเพียง “นโยบายบนกระดาษ” ที่ไม่สามารถขับเคลื่อนสู่การปฏิบัติได้จริง และมีส่วนที่ทำให้ระบบเศรษฐกิจ สังคม การเมืองของประเทศไม่สามารถเดินหน้าได้อย่างที่ควรจะเป็น ดังนั้นการแก้ไขและผลักดันให้เกิดการแปลงโฉมสาระระบบราชการให้เป็นรูปธรรมและมีประสิทธิภาพจึงเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่งต่อการทำให้ประเทศไทยเดินไปข้างหน้าได้อย่างมั่นคงทั้งในปัจจุบันและอนาคต

โดยสาเหตุที่ระบบราชการไทย “ติดหล่ม”  นั้น มาจากองค์ประกอบสำคัญอยู่ 3 ประการ คือ ปัญหาเรื่องบุคลากร (People): การขาดคนเก่งและคนที่มีจิตสาธารณะ ปัจจุบันระบบราชการไม่สามารถแข่งขันด้านผลตอบแทนกับภาคธุรกิจหรือภาคต่างประเทศได้ ส่งผลให้คนเก่งและคนมีคุณภาพสูงจำนวนมากไหลออกจากระบบ โดยข้อมูลจากสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนในปีงบประมาณ 2566 เผยว่า ข้าราชการใน 5 กระทรวงหลักลาออกจากระบบมากกว่า 7,000 คน ซึ่งสะท้อนปัญหาเชิงโครงสร้างอย่างชัดเจน  ระบบราชการที่มีประสิทธิภาพต้องการบุคลากรที่มี “จิตสำนึกที่ดี” หรือ “จิตสาธารณะ” เพื่อทำงานเสียสละเพื่อส่วนรวม

โดยเฉพาะบุคลากรที่พึงมีคุณสมบัติ ดี เก่ง กล้า แต่ระบบการคัดเลือกข้าราชการยังคงเน้นการสอบที่วัดความรู้ความสามารถเป็นหลัก นอกจากนี้ ระบบอาวุโสและอุปถัมภ์ ที่ให้ความสำคัญกับการอยู่ยาวหรือเส้นสายมากกว่าความสามารถ ยังเป็นอุปสรรคขัดขวางการเติบโตของบุคลากรที่มีความรู้ความสามารถ ทำให้คนดี คนเก่ง ไม่อาจทำหน้าที่ในบทบาทที่เหมาะสมและยากที่จะดึงดูดคนที่มีอุดมการณ์ มีความเสียสละเข้ามาทำงานได้มากพอ

นอกจากนี้ยังมีปัญหาเชิงระบบ (System): การรวมศูนย์และเน้นระเบียบมากกว่าผลลัพธ์ โดยระบบราชการไทยยังคงเป็นเครื่องจักรขนาดใหญ่ที่ซับซ้อน มีการ รวมศูนย์อำนาจ การตัดสินใจไว้ที่ส่วนกลาง ทุกขั้นตอนต้องผ่านการอนุมัติหลายชั้นตามสายบังคับบัญชาที่ยาวเหยียด ทำให้กระบวนการตัดสินใจมีความล่าช้าอย่างมาก ซึ่งยังเกิดปัญหาจาก ทัศนคติที่ยึดระเบียบ ข้าราชการมัก “กลัวผิด” ตามมาตรา 157 (ปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบ) จึงนำกฎระเบียบมาเป็นเกราะป้องกันตนเอง วัฒนธรรมที่ให้รางวัลแก่ผู้ที่ “ไม่ทำผิด” มากกว่าผู้ที่ “ทำสำเร็จ” ทำให้งานมุ่งเน้นความถูกต้องตามระเบียบ (Output/ผลผลิต) แต่ไม่เน้นผลลัพธ์ที่เป็นประโยชน์จริง (Outcome/ผลลัพธ์) และปัญหาเชิงบริบท (Context): การเมืองแทรกแซงและกฎหมายล้าสมัย บริบททางการเมืองมีผลกระทบโดยตรงต่อระบบราชการ เมื่อนักการเมืองเข้ามาแทรกแซงมากเกินไป ข้าราชการจะปรับเปลี่ยนบทบาทเป็น “ผู้รับใช้เจ้านาย” (นักการเมือง) แทนที่จะเป็น “ผู้รับใช้ประชาชน” ผู้ที่หัวแข็งหรือกล้าขัดขืนก็จะถูกโยกย้ายหรือประสบปัญหาในการทำงาน ปัญหาการ คอร์รัปชัน และการใช้ช่องโหว่ของอำนาจในการ “ดองเรื่อง” เพื่อเรียกผลประโยชน์ ก็เป็นปัญหาที่ฝังรากลึก อีกทั้งระบบกฎหมายและระเบียบที่ล้าสมัยซึ่งมีจำนวนมาก ก็เป็นภาระใหญ่ที่ขัดขวางการทำงานในยุคปัจจุบัน

นอกจากนี้ ระบบการประเมินผลของนักการเมืองซึ่งเป็น “นาย” ของข้าราชการนั้นก็อ่อนแอที่สุด เนื่องจากประชาชนยังคงหิวโหยผลประโยชน์ส่วนตนและมักเลือกพรรคที่มีนโยบายจานด่วน ทำให้การกำกับดูแลอำนาจรัฐเป็นไปอย่างไม่เข้มแข็ง

ทั้งนี้ดร.แดน ยังวิเคราะห์ว่า ผลกระทบจากระบบราชการที่ติดหล่มต่อสังคมไทย มีผลต่อการพัฒนาประเทศในด้านต่างๆ ระบบราชการถือเป็น กลไกหลักในการขับเคลื่อนนโยบายสาธารณะของประเทศ หากระบบราชการไม่สามารถขยับหรือปรับตัวได้ การปฏิรูปใด ๆ ย่อมกลายเป็นเพียง “นโยบายบนกระดาษ” ที่ไม่มีผลในทางปฏิบัติจริง กล่าวได้ว่า ปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการ คือจุดตายของการปฏิรูปประเทศ ในหลายมิติ เช่น ด้านการศึกษา ด้านดิจิทัลภาครัฐ แม้รัฐบาลประกาศยุทธศาสตร์รัฐบาลดิจิทัล แต่ ระเบียบจัดซื้อจัดจ้างที่ล้าสมัยและความซับซ้อนกลายเป็นอุปสรรคสำคัญ ทำให้โครงการขับเคลื่อนเทคโนโลยีใหม่ เช่น ระบบ AI หรือ Big Data ไม่สามารถเดินหน้าอย่างเต็มที่ ทั้งที่มีศักยภาพในการลดต้นทุนรัฐอย่างมาก  

 
มากกว่านั้น ด้านการเมืองและความต่อเนื่องของนโยบายระบบราชการมัก “รอดูทิศทาง” ของรัฐบาลใหม่ ทำให้การผลักดันนโยบายเชิงรุกหยุดชะงักส่งผลต่อ การสูญเสียโอกาสของประเทศในเชิงยุทธศาสตร์ เป็นต้น  ส่วนผลกระทบทางสังคมและความเชื่อมั่น (Social Impact) คนรุ่นใหม่จำนวนมาก หมดศรัทธาในระบบราชการ เพราะทั้งงานหนักและยังไม่ก้าวหน้าในองค์กร  รวมทั้งยังสูญเสียบุคลากรคุณภาพ  บุคลากรที่มีความสามารถจำนวนมากเลือกย้ายไปภาคเอกชน หรือต่างประเทศ เพราะเชื่อว่าระบบราชการ ไม่เปิดพื้นที่ให้เติบโต และไม่สามารถใช้ศักยภาพของตนได้อย่างเต็มที่  ทำให้อาจเกิดการสูญเสียทุนมนุษย์เชิงยุทธศาสตร์ของประเทศ (Human Capital Drain) อย่างเงียบๆ เป็นต้น

 
 ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ เสนอแนะแนวทางการแปลงโฉมสาระระบบราชการ ว่า ต้องเปลี่ยนผ่านเชิงระบบ (systemic change) โดยผสาน คน – ระบบ – บริบท เข้าด้วยกันอย่างเป็นองค์รวม เพื่อเปลี่ยนระบบราชการจาก “ผู้ใช้กฎ” สู่ “ผู้สร้างผลลัพธ์เพื่อประชาชน” อย่างแท้จริง  โดยการปฏิรูปคน (บุคลากรและค่านิยม) ภาครัฐประเทศไทยต้องเปลี่ยนค่านิยมให้ข้าราชการตระหนักว่า ประชาชนคือเจ้านาย และตนเองเป็นเพียงผู้บริการ การคัดเลือกบุคลากรต้องเน้นผู้ที่มี จิตสาธารณะ และประวัติทำงานเพื่อสังคมควบคู่กับความเก่ง และต้องปรับระบบค่าตอบแทนและความก้าวหน้าให้สะท้อน ผลงานจริง (Performance-Based) เพื่อสร้างแรงจูงใจที่ถูกต้อง นอกจากนี้ ควรใช้ การประเมินผลแบบ 360 องศา โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนผู้รับบริการร่วมให้คะแนนการทำงานด้วย เพื่อเพิ่มความโปร่งใส

ขณะเดียวกัน การปฏิรูประบบ (โครงสร้างและกลไก) เป้าหมาย คือ การสร้างระบบราชการที่ “เล็ก จิ๋ว แต่ แจ๋ว” (Lean Government) ใช้คนมีประสิทธิสภาพให้ได้ผลลัพธ์สูงและต้องเร่งกระจายอำนาจการตัดสินใจ สู่ท้องถิ่นและหน่วยปฏิบัติการอย่างเหมาะสม เพื่อลดปัญหาความซับซ้อนและการรวมศูนย์ ควรมีการทบทวนและยกเลิกกฎหมายที่ล้าสมัยจำนวนมาก (Legal Guillotine) เพื่อให้สอดคล้องกับยุคปัจจุบัน นอกจากนี้ ต้องเปลี่ยนไปใช้ งบประมาณที่มุ่งผลลัพธ์ (Outcome-Based Budgeting) แทนการมุ่งวัดกิจกรรม และต้องมีการเปิดเผยข้อมูลการจัดซื้อจัดจ้างและงบประมาณอย่างโปร่งใสต่อสาธารณะ เพื่อป้องกันการคอร์รัปชัน นอกจากนี้ ควรศึกษาและเรียนรู้จากบทเรียนประเทศต่างๆ ทั่วโลกที่ประสบความสำเร็จในการพัฒนาระบบราชการ เพื่อนำมาเป็นแบบอย่างในการถกเถียงและแก้ไขปัญหาของประเทศ เช่น 
- เอสโตเนีย: ใช้ “Once-Only Principle” ทำธุรกรรมออนไลน์เฉลี่ย 3 นาที 
- สิงคโปร์ที่กระจายอำนาจให้เจ้าหน้าที่ระดับกลางตัดสินใจได้ ลดความล่าช้า 
- เกาหลีใต้: ใช้ “Regulation Sandbox” ให้เจ้าหน้าที่ทดลองแนวทางใหม่โดยไม่ถูกลงโทษ เป็นต้น 

ส่วนสุดท้ายคือ การปฏิรูปบริบท (สภาพแวดล้อม) ประเทศต้องมีการสร้างสภาพแวดล้อมที่เกื้อหนุนให้ระบบราชการทำงานได้เต็มที่ โดยการพัฒนากลไกที่ควบคุมให้นักการเมืองมีจริยธรรม และไม่เข้าแทรกแซงการบริหารงานราชการมากจนเกินไป พร้อมทั้งส่งเสริมบทบาทของภาคประชาชน พลเมืองและพลชาติให้เข้ามามีส่วนร่วมในการกำกับ สนับสนุน และตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างสร้างสรรค์  

“ระบบราชการที่ติดหล่มเป็นอุปสรรคที่ขัดขวางไม่ให้ประเทศไทยเจริญก้าวหน้าได้ การแก้ไขปัญหานี้ต้องอาศัยความกล้าหาญในการแปลงโฉมสาระ การนำ การบริหาร ทั้งบุคลากรและองค์ประกอบระบบทั้ง 7 เช่น โครงสร้าง และบริบทแวดล้อมทั้งหมด หากสามารถดำเนินการปฏิวัฒน์ทั้งคน ระบบ และบริบทได้อย่างสมบูรณ์ ระบบราชการจะกลับมามีประสิทธิสภาพ คล่องตัว และรับใช้ประชาชนอย่างแท้จริง ซึ่งเป็นแนวทางสำคัญที่จะนำประเทศไปสู่ความเจริญก้าวหน้าได้อย่างยั่งยืนต่อไป”ศ.ดร.เกรียงศักดิ์ ระบุ