4 ปัจจัย “นิติธรรมไทย” แค่ลมปาก ไม่หยั่งรากค้ำประเทศ อดีต "ปลัดยุติธรรม" รับ "ระบบแย่ลง"

19 มิถุนายน 2569 – ที่คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ได้จัดงานปาฐกถาประยูร กาญจนดุล ครั้งที่ 18 เนื่องในมงคลวาระ 54 ปีแห่งการสถาปนาคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ในหัวข้อ “บทบาทของการศึกษากฎหมายในการค้ำจุนหลักนิติธรรมในประเทศไทย”

โดยมี ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ กิตยารักษ์ อดีตปลัดกระทรวงยุติธรรม และผู้อำนวยการสถาบันเพื่อการยุติธรรมแห่งประเทศไทย (TIJ) เป็นองค์ปาฐก (เมื่อวานนี้ 18 มิ.ย.69)

 

 

 

 

 

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ได้สะท้อนมุมมองและประสบการณ์การทำงานในกระบวนการยุติธรรมไว้อย่างน่าสนใจ โดยยอมรับว่า สังคมไทยกำลังเผชิญหน้ากับวิกฤตความเชื่อมั่นต่อหลักนิติธรรมอย่างรุนแรง พร้อมทั้งตั้งคำถามสำคัญกลับไปยัง “โรงเรียนกฎหมาย” หรือสถาบันการศึกษากฎหมายในประเทศไทย ถึงบทบาทในการหล่อหลอมนักกฎหมายเพื่อค้ำจุนความยุติธรรมที่แท้จริง

 

 

 

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ย้อนความหลังไปในช่วงปี 2553 ซึ่งเป็นช่วงเวลาที่บ้านเมืองเกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองอย่างรุนแรง โดยตนได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการและเลขานุการ ในคณะกรรมการตรวจสอบและค้นหาความจริงเพื่อความปรองดองแห่งชาติ (คอป.) ซึ่งมี ศ.ดร.คณิต ณ นคร เป็นประธาน ในขณะนั้น คอป. ได้จัดทำโครงการลับที่เรียกว่า Listening Forum เพื่อรับฟังความคิดเห็นจากคู่ขัดแย้งทุกฝ่ายในระดับสูงสุด ซึ่งสิ่งที่เป็นข้อค้นพบและทุกฝ่ายพูดตรงกันคือ

 

"ประเทศไทยต้องการหลักนิติธรรมที่ดีขึ้น" แต่เมื่อเจาะลึกเข้าไปในรายละเอียด กลับพบความเข้าใจที่แตกต่างกันอย่างสิ้นเชิงตามสถานะและจังหวะของอำนาจ คือ ฝ่ายผู้มีอำนาจรัฐ (ในขณะนั้น) มองว่า หลักนิติธรรมหมายถึง "กฎหมายต้องศักดิ์สิทธิ์ ทุกคนต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย ผู้กระทำความผิดต้องรับโทษ และต้องเคารพคำพิพากษา" และ ฝ่ายคู่ขัดแย้งที่ไม่มีอำนาจรัฐ มองว่า หลักนิติธรรมหมายถึง "กระบวนการยุติธรรมต้องไม่เลือกปฏิบัติ ไม่มีสองมาตรฐาน และกฎหมายต้องไม่ถูกใช้เป็นเครื่องมือของผู้มีอำนาจ"

 

"ประเด็นเปลี่ยนไปตามฐานะในแต่ละช่วงเวลาที่เขาอยู่ ทำให้ผมรู้สึกมากในตอนนั้นว่า ต่างฝ่ายต่างเรียกร้องหลักนิติธรรม แต่กลับไม่มีความเข้าใจร่วมกันว่า ความเป็นธรรมตามกฎหมายนั้นคืออะไร ปัญหาของประเทศไทยไม่ใช่การขาดกฎหมาย แต่เราขาดวัฒนธรรมทางกฎหมาย หลายครั้งเราพูดเรื่องการบังคับใช้กฎหมายมาก แต่พูดเรื่องข้อจำกัดของอำนาจรัฐน้อย และบางครั้งเราอาจสับสนระหว่าง 'การปกครองโดยใช้กฎหมาย' กับ 'การปกครองภายใต้หลักนิติธรรม" ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ระบุ

 

 

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ได้อธิบายพัฒนาการทางประวัติศาสตร์กฎหมายโลกตะวันตก ตั้งแต่สมัยโรมัน (ซิเซโร, เพลโต) มาถึงมหากฎบัตร ปี 1215 แนวคิดนิติรัฐของเยอรมัน และหลักรัฐธรรมนูญนิยม โดยสรุปแก่นสำคัญว่า "อำนาจต้องอยู่ภายใต้กฎหมาย และกฎหมายต้องมีไว้เพื่อคุ้มครองประชาชน ไม่ใช่เพื่อรับใช้อำนาจ"

 

พร้อมกันนี้ ได้ชี้ให้เห็นความแตกต่างของสองคำสำคัญ คือ หลักนิติธรรม (Rule of Law) คือการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือเพื่อ "กำกับและจำกัดอำนาจ" ไม่ให้ใช้อำนาจตามอำเภอใจ โดยกฎหมายต้องเป็นธรรมและประชาชนเชื่อมั่น และ การปกครองโดยใช้กฎหมาย (Rule by Law) คือการใช้กฎหมายเป็นเครื่องมือ "ของอำนาจ" หรือใช้กฎหมายเพื่อกดทับคนอื่น

 

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ตั้งคำถามย้อนแย้งว่า ประเทศไทยมีกฎหมายจำนวนมาก มีศาล มีองค์กรอิสระ มีรัฐธรรมนูญมาแล้วหลายฉบับ และในรัฐธรรมนูญไทยก็มีการเขียนคำว่า "หลักนิติธรรม" ไว้ชัดเจน ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญสหรัฐอเมริกาที่ไม่ได้เขียนไว้ตรง ๆ แต่เน้นการตีความตามสถานการณ์ แต่ทำไมประชาชนไทยส่วนใหญ่ยังรู้สึกว่าหลักนิติธรรมเปราะบาง และมองว่ากฎหมายเป็นเครื่องมือทางการเมือง?

 

 

 

4 ข้อจำกัดมูลฐาน ยับยั้งหลักนิติธรรมหยั่งรากในสังคมไทย

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ได้จำแนกข้อจำกัดของประเทศไทยออกเป็น 4 ประการหลัก คือ 1.วัฒนธรรมเชิงอำนาจที่เข้มข้นกว่าวัฒนธรรมเชิงกติกา สังคมไทยเติบโตมากับระบบลำดับชั้นและระบบอุปถัมภ์ คุ้นชินกับการแก้ปัญหาผ่าน "คนดี" มากกว่าผ่านกติกาหรือระบบที่เป็นกลาง ประชาชนถูกสอนให้เคารพกฎหมาย แต่ผู้ใช้อำนาจกลับไม่ได้ถูกปลูกฝังอย่างเข้มข้นว่าตนเองก็ต้องถูกจำกัดโดยกฎหมาย กฎหมายจึงถูกมองว่าเป็นเครื่องมือของรัฐมากกว่าเครื่องมือควบคุมรัฐ

 

2.แนวคิดรัฐธรรมนูญนิยมยังไม่มั่นคง คำว่า Constitutionalism หมายถึงการที่สังคมเชื่อร่วมกันว่ามีกติกาบางอย่างที่อยู่สูงกว่าอำนาจทางการเมือง แม้ผู้มีอำนาจสูงสุดก็ละเมิดไม่ได้ แต่ที่ผ่านมา รัฐธรรมนูญของไทยถูกเปลี่ยนตามจังหวะของอำนาจทางการเมือง (ผ่านการรัฐประหาร) รัฐธรรมนูญจึงไม่สามารถกลายเป็น "สัญญาประชาคมร่วม" ที่ประชาชนรู้สึกเป็นเจ้าของอย่างแท้จริง เราจึงมีรัฐธรรมนูญเพียงในทางรูปแบบ แต่ไม่มีในทางวัฒนธรรม 

 

3.วิกฤตความไม่เชื่อมั่นในความเสมอภาคของการบังคับใช้กฎหมาย นี่คือจุดที่อันตรายที่สุด เมื่อประชาชนรู้สึกว่ากฎหมายใช้กับคนไม่เท่ากัน บางฝ่ายถูกตรวจสอบเข้มงวด แต่อีกฝ่ายอยู่เหนือการตรวจสอบ หรือผลของกฎหมายเปลี่ยนไปตามสถานการณ์ทางอำนาจ กฎหมายจึงถูกมองว่าไม่ใช่กติกากลาง แต่เป็นเครื่องมือสร้างความได้เปรียบทางการเมือง ส่งผลลบอย่างรุนแรงต่อความศรัทธาในระบบ

 

4.หลักนิติธรรมถูกจำกัดอยู่แค่ "เทคนิคกฎหมาย" มากเกินไป นักกฎหมายไทยมักถกเถียงกันแต่เรื่องถ้อยคำ ทฤษฎี และการตีความในเชิงวิชาการ จนลืมตั้งคำถามในชีวิตจริงว่า กฎหมายกำลังทำหน้าที่จำกัดอำนาจหรือรับใช้อำนาจ กำลังคุ้มครองหรือกดทับประชาชน เพราะในท้ายที่สุด หลักนิติธรรมไม่ใช่เรื่องของนักกฎหมาย แต่เป็นเรื่องของคนธรรมดาที่ต้องใช้ชีวิตอยู่ภายใต้อำนาจรัฐทุกวัน

 

ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ได้บอกเล่าประสบการณ์ส่วนตัวเมื่อครั้งจบกฎหมายใหม่ ๆ และเข้าทำงานในตำแหน่งอัยการ โดยยอมรับว่าในช่วงแรกสนุกกับการใช้สิทธิและอำนาจ มีสมุดบันทึกเล่มใหญ่คอยจดจำคดีที่ฟ้องชนะและส่งจำเลยเข้าคุกสะสมเป็นร้อยเป็นพันคดีเพราะคิดว่าเป็นการช่วยบ้านเมือง แต่เมื่อทำงานไปเรื่อย ๆ ระหว่างรอผู้พิพากษา ได้มีโอกาสพูดคุยกับจำเลยและทนายจำเลย

 

จนพบความจริงในหลายคดีว่า จำเลยไม่ได้กระทำความผิด แต่กระบวนการต่อสู้ในชั้นศาลกลับเหมือน "การชกข้างเดียว" เนื่องจากจำเลยไม่มีทรัพยากร ไม่มีทนายความที่มีประสิทธิภาพเพียงพอ

เมื่อตนพยายามปรึกษารุ่นพี่ว่าจะถอนฟ้องหรือซักถามคดีที่เป็นประโยชน์ต่อจำเลยได้หรือไม่ กลับได้รับคำเตือนด้วยความหวังดีว่า "อยากโดนตั้งกรรมการสอบสวนหรือ" หรือ "อย่าซ่า"

"สิ่งเหล่านี้ทำให้ผมเข้าใจว่า สิ่งที่ยากที่สุดในกระบวนการยุติธรรมไม่ใช่การตีความตัวบท แต่มันคือการเผชิญกับความไม่เท่าเทียมกันของมนุษย์ในสังคม ทุกอย่างอาจดูถูกต้องตามรูปแบบ แต่ในใจเราต้องถามว่ามันคือความยุติธรรมหรือไม่" ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ระบุ

 

 

จากจุดนั้นทำให้ ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ตั้งข้อสังเกตต่อระบบการศึกษากฎหมายไทย ว่า เราอาจจะรับแนวคิดเชิงลัทธิกฎหมายบ้านเมือง ของ John Austin มามากเกินไปหรือไม่? ที่สอนกันว่ากฎหมายคือคำสั่งของรัฏฐาธิปัตย์หรือผู้มีอำนาจสูงสุด โดยไม่ได้มองลึกไปว่าที่มาของอำนาจนั้นชอบธรรมหรือไม่ อำนาจมีขอบเขตแค่ไหน และสิทธิเสรีภาพประชาชนได้รับการคุ้มครองอย่างไร ซึ่งการเน้นย้ำแต่เรื่องคำสั่งของผู้มีอำนาจเช่นนี้ ย่อมเปิดช่องให้กฎหมายกลายเป็นเครื่องมือของอำนาจได้ง่าย และโยงมาสู่การเกิดปฏิวัติรัฐประหารแบบไม่รู้จบในประเทศไทย

 

บริบทโลกและความย้อนแย้งเชิงโครงสร้าง ผลวิจัยรางวัลโนเบลชี้ชัด สถาบันที่ฉ้อฉลทำเศรษฐกิจพัง

ในระดับสากล หลักนิติธรรมถูกมองว่าเป็นโครงสร้างพื้นฐานที่มองไม่เห็นแต่สำคัญที่สุด สหประชาชาติกำหนดไว้ในเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (SDGs) ข้อ 16 ว่าหลักนิติธรรมเป็นปัจจัยเอื้อให้เป้าหมายอื่น ๆ สำเร็จ ขณะที่องค์กรระดับโลกอย่าง OECD ก็ใช้เกณฑ์ Public Governance และ Rule of Law เป็นมาตรฐานสำคัญสูงสุดในการรับสมาชิก

นอกจากนี้ ผลงานวิจัยของนักเศรษฐศาสตร์รางวัลโนเบลปี 2024 (Daron Acemoglu, Simon Johnson และ James Robinson) ได้พิสูจน์ชัดเจนว่า ความมั่งคั่งของประเทศไม่ได้ขึ้นอยู่กับภูมิศาสตร์หรือทรัพยากร แต่ขึ้นอยู่กับคุณภาพของสถาบันหลักในสังคม สถาบันที่เกื้อหนุน มีหลักนิติธรรม คุ้มครองสิทธิ์ เปิดพื้นที่ส่วนร่วม จะสร้างนวัตกรรมและการเติบโตที่ยั่งยืน และ สถาบันที่ฉ้อฉล/สูบเลือดสูบเนื้อ กระจุกอำนาจ อยู่เหนือกฎหมาย จะนำไปสู่ความเปราะบางทางเศรษฐกิจและการเมืองในระยะยาว

 

อย่างไรก็ตาม สถิติล่าสุดจาก World Justice Project (WJP) บ่งชี้ว่าปัจจุบันโลกกำลังเผชิญกับภาวะ Rule of Law Recession หรือหลักนิติธรรมถดถอยครั้งใหญ่ทั่วโลก ไม่เว้นแม้แต่ประเทศใหญ่อย่างสหรัฐอเมริกา และเมื่อหันมามองอันดับดัชนีหลักนิติธรรมของประเทศไทย ก็พบว่าอยู่ในเกณฑ์ที่ต้องพัฒนาและต่ำกว่าหลายประเทศในภูมิภาคเดียวกัน

 

 

ในช่วงท้ายของการปาฐกถา ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ได้กล่าวเปิดใจอย่างตรงไปตรงมาถึงผลลัพธ์ในการทำงานขับเคลื่อนกระบวนการยุติธรรมที่ผ่านมา ว่า

 

"ประสบการณ์การทำงานทั้งชีวิต การกลับไปเรียนอีกครั้งในเรื่องที่จะมาปฏิรูป แล้วมาวันนี้ก็รู้สึกว่า สิ่งที่ผมเริ่มปฏิรูปไว้เดิมล้มเหลว และระบบกฎหมายและสังคมไทย รวมทั้งกระบวนการยุติธรรมของไทย อยู่ในจุดที่แย่กว่าเดิมที่ผมเริ่มต้น" ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ระบุ

 

 

 

5 ประการ ทางออกปฏิรูปการศึกษากฎหมายในศตวรรษนี้

เพื่อเป็นการตอบโจทย์อนาคต ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ ได้เสนอแนวทางปฏิรูปการศึกษากฎหมายเพื่อให้สถาบันทำหน้าที่ผลิต "ผู้ค้ำจุนหลักนิติธรรม" ไม่ใช่เพียงแค่ "ผู้ใช้เทคนิคกฎหมาย" คือ 

 

1.ต้องสอนกฎหมายควบคู่กับความยุติธรรม ไม่ใช่สอนให้เชื่อในสิ่งที่บอก หรือเน้นแต่ตัวบทในทางรูปแบบ แต่ต้องใส่จิตวิญญาณและความเหมาะสมเป็นธรรมเข้าไปในทุกวิชา

2.ต้องสอนรัฐธรรมนูญในฐานะสัญญาประชาคม ไม่ใช่สอนแค่โครงสร้างองค์กรหรืออำนาจรัฐ แต่ต้องสร้างความรู้สึกร่วมกันว่ารัฐธรรมนูญเป็นกติกาที่จำกัดอำนาจรัฐเพื่อคุ้มครองประชาชน และทุกคนเป็นเจ้าของร่วมกัน

3.ต้องสอนกระบวนการยุติธรรมจากมุมมองของมนุษย์ ให้นักศึกษาตระหนักว่ากระบวนการยุติธรรมสำหรับคนธรรมดาคือความกลัว คือต้นทุน และเป็นสิ่งเปลี่ยนชีวิตครอบครัวเขาได้ ไม่ใช่แค่มองเป็นเรื่องระบบหรือทฤษฎีเพื่อให้คดีจบ ๆ ไปตามขั้นตอน

4.ต้องสอนจริยธรรมของอำนาจ ปลูกฝังว่าอำนาจต้องมีขอบเขตและต้องใช้อย่างรับผิดชอบต่อชีวิตผู้คน เพราะในอนาคตนิสิตนักศึกษาเหล่านี้จะเติบโตไปเป็นผู้พิพากษา อัยการ ตำรวจ นักการเมือง หากขาดความสำนึกนี้ ก็จะกลายเป็นเครื่องมือในการนำกฎหมายไปใช้รับใช้อำนาจโดยไม่รู้ตัว

5.ต้องสร้างนักกฎหมายที่ทำงานข้ามศาสตร์ หลักนิติธรรมจะเกิดขึ้นจริงไม่ได้ด้วยนักกฎหมายเพียงฝ่ายเดียว แต่ต้องเชื่อมโยงกับการแก้ปัญหาคอร์รัปชัน ความเหลื่อมล้ำ สิ่งแวดล้อม และเทคโนโลยี นักกฎหมายรุ่นใหม่ต้องทำงานร่วมกับนักเศรษฐศาสตร์ นักรัฐศาสตร์ ภาคธุรกิจ และภาคประชาชนได้

 

"ประเทศไทยไม่ได้ขาดคนเก่ง เราไม่ได้ขาดกฎหมาย เรามีองค์กรทางกฎหมายครบถ้วน แต่สิ่งที่เราต้องช่วยกันสร้างคือ วัฒนธรรมของหลักนิติธรรม วัฒนธรรมที่ทำให้สังคมเชื่อว่า ไม่มีใครอยู่เหนือกติกา และไม่มีอำนาจใดที่อยู่เหนือความเป็นธรรม ภารกิจที่ใหญ่ที่สุดของการศึกษากฎหมายในศตวรรษนี้ คือการไปทำให้ 'กฎหมายควบคุมอำนาจ' ไม่ใช่ 'อำนาจควบคุมกฎหมาย" ศาสตราจารย์พิเศษ ดร.กิตติพงษ์ กล่าวทิ้งท้าย