เปิดคำพิพากษาคดีจำนำข้าว สั่ง “ยิ่งลักษณ์” ชดใช้หมื่นล้าน

22 พฤษภาคม 2568 ศาลปกครองสูงสุดได้อ่านผลแห่งคำพิพากษาในคดีหมายเลขดำที่ อผ. 163 – 166/2564 หมายเลขแดงที่ อผ. 160 – 163/2568 (คดีจำนำข้าว) ระหว่าง นางสาวยิ่งลักษณ์ ชินวัตร ที่ 1 และนายอนุสรณ์ อมรฉัตร ที่ 2 ผู้ฟ้องคดี กับนายกรัฐมนตรี ที่ 1(พล.อ.ประยุทธ์ จันทรโอชา) รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ที่ 2 รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง ที่ 3 ปลัดกระทรวงการคลัง ที่ 4 สำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 5 กระทรวงการคลัง ที่ 6 กรมบังคับคดี ที่ 7 อธิบดีกรมบังคับคดี ที่ 8 และเจ้าพนักงานบังคับคดี สำนักงานบังคับคดีแพ่ง กรุงเทพมหานคร 6 ที่ 9 เป็นผู้ถูกฟ้องคดี

 

 

ซึ่งน.ส.ยิ่งลักษณ์ ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ฟ้องขอให้ศาลมีคำพิพากษา หรือคำสั่งให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ให้รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็นเงินจำนวน 35,717,273,028.23 บาท กรณีโครงการรับจำนำข้าวเปลือก กับชดใช้ค่าเสียหาย และเพิกถอนคำสั่งยึดและอายัดทรัพย์สิน รวมทั้งคำสั่งการขายทอดตลาดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ 1 และผู้ฟ้องคดีที่ 2 ฟ้องขอให้เพิกถอนคำสั่งปฏิเสธคำขอกันส่วนในฐานะเจ้าของรวม และให้ผู้ฟ้องคดีที่ 2 เป็นผู้มีสิทธิกันส่วนในฐานะเจ้าของรวม โดยศาลปกครองกลางมีคำพิพากษาเพิกถอนคำสั่งกระทรวงการคลังที่ให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เพิกถอนคำสั่ง ประกาศ การดำเนินการใด ๆ ในการยึด อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ 1 เพื่อขายทอดตลาด และเพิกถอนคำสั่งของกระทรวงการคลัง เรื่อง คำร้องขอกันส่วนในฐานะเจ้าของรวม ผู้ถูกฟ้องคดีทั้ง 9 อุทธรณ์

ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่า การดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกแยกพฤติการณ์การกระทำของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรี และประธานกรรมการนโยบายข้าวแห่งชาติ (ประธาน กขช.) ออกเป็น 2 ส่วน คือ ส่วนที่หนึ่ง การดำเนินการในส่วนของนโยบายการรับจำนำข้าวเปลือกที่แถลงไว้ต่อรัฐสภา ซึ่งไม่มีส่วนที่ต้องรับผิดทางละเมิดต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 (กระทรวงการคลัง)

 

 

ส่วนที่ 2 การดำเนินการในการปฏิบัติให้เป็นไปตามนโยบายรับจำนำข้าวเปลือก ซึ่งเป็นการกระทำทางปกครองแยกออกจากการดำเนินการในส่วนนโยบาย ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ย่อมอยู่ในฐานะเจ้าหน้าที่ ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539

 

ซึ่งศาลปกครองสูงสุดโดยที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด เห็นว่า คณะรัฐมนตรี มีมติอนุมัติให้ดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต 2554/55 นาปรัง ปีการผลิต 2555 นาปี ปีการผลิต 2555/56 และนาปี ปีการผลิต 2556/57 โดยมีขั้นตอนการดำเนินการเป็น 4 ขั้นตอน คือ

(1) การตรวจสอบคุณสมบัติและรับรองเกษตรกรที่เข้าร่วมโครงการ (2) การนำข้าวเปลือกไปจำนำและเก็บรักษาข้าวเปลือก (3) การสีแปรสภาพข้าวเปลือกและเก็บรักษาข้าวสาร และ (4) การระบายข้าว ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีในขณะนั้น มีอำนาจหน้าที่ตามมาตรา 11 วรรคหนึ่ง (1) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 และยังเป็นประธาน กขช. ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ติดตาม กำกับดูแลการปฏิบัติตามนโยบาย มาตรการ และโครงการที่อนุมัติ ในส่วนที่เกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาสินค้าข้าว

 

การที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน และสำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มีหนังสือแจ้งผลการตรวจสอบการดำเนินการตามโครงการรับจำนำข้าวเปลือกในฤดูกาลผลิตที่ผ่านมาต่อผู้ฟ้องคดีที่ 1 สอดคล้องต้องกันโดยสรุปว่า โครงการรับจำนำข้าวเปลือกมีปัญหาเกิดขึ้นก่อให้เกิดความสูญเสียงบประมาณแผ่นดินเป็นจำนวนมาก มีการทุจริตเชิงนโยบายเกิดขึ้นในหลายขั้นตอน ขอให้สั่งการหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการตามข้อเสนอแนะและข้อสังเกตต่อไปด้วย

 

แต่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 มิได้ดำเนินการใดๆ ทั้งที่ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้นเพื่อทำหน้าที่ดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกตามนโยบายของรัฐบาลแล้ว และมิได้ติดตามให้คณะอนุกรรมการรายงานผลการดำเนินการให้ทราบว่า มีปัญหาในการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกตามที่ได้รับรายงานหรือไม่

 

นอกจากนี้ ระหว่างการดำเนินการโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปรัง ปีการผลิต 2555 สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรได้มีการตั้งกระทู้ถามผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 29 มีนาคม 2555 และมีการเสนอญัตติขอเปิดอภิปรายทั่วไปเพื่อลงมติไม่ไว้วางใจผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรีและคณะเมื่อวันที่ 26 พฤศจิกายน 2555 เรื่อง ปัญหาโครงการรับจำนำเกี่ยวกับกรณีเกษตรกรถูกโกงความชื้น

 

การที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และเป็นประธาน กขช. ได้รับรู้ข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินการตามนโยบายรับจำนำข้าวเปลือกตามนโยบายของรัฐบาลว่า มีปัญหาการทุจริตทุกขั้นตอน แต่มิได้สั่งการให้คณะอนุกรรมการที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 แต่งตั้งขึ้น เพื่อให้ทำหน้าที่กำกับดูแลและควบคุมตรวจสอบการดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือก ดำเนินการตรวจสอบการดำเนินการว่ามีปัญหาการทุจริตหรือไม่ และรายงานให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 สั่งการต่อไป

 

จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ไม่คำนึงถึงข้อทักท้วงและข้อเสนอขององค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการตามโครงการต่างๆ ของรัฐ แต่กลับปล่อยให้การดำเนินโครงการรับจำนำข้าวเปลือกนาปี ปีการผลิต 2555/56 และปีการผลิต 2556/57 ยังคงดำเนินการต่อไป จึงเป็นกรณีที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ปล่อยปละละเลยไม่ใช้อำนาจหน้าที่ของตน เพื่อป้องกันมิให้เกิดปัญหาการทุจริต จึงเป็นช่องทางให้เจ้าหน้าที่ในระดับปฏิบัติการกระทำการทุจริตได้โดยง่าย อันถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีกระทำละเมิดต่อผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 ให้ได้รับความเสียหายตามมาตรา 420 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

 

กรณีมีปัญหาจะต้องพิจารณาต่อไปว่า ผู้ฟ้องคดีที่ 1 จะต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 (กระทรวงการคลัง) เพียงใด นั้น  เห็นว่า ความเสียหายเฉพาะในขั้นตอนการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ทราบปัญหาการทุจริตแล้ว แต่ไม่ได้มีการติดตามกำกับดูแล โดยเฉพาะในการติดตามดูแลหรือตรวจสอบการทุจริตตามสัญญาซื้อขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ซึ่งผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะประธาน กขช. เข้าร่วมประชุม กขช. แค่เพียงครั้งเดียว

 

จากพฤติการณ์ดังกล่าว จึงเห็นได้ว่า ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรี และในฐานะประธาน กขช. ซึ่งมีหน้าที่ติดตามกำกับดูแลการปฏิบัติตามนโยบายยังคงละเว้น เพิกเฉย ละเลยไม่ติดตามหรือสั่งการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้อง รายงานผลการดำเนินงานตรวจสอบเพื่อที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงที่ชัดเจน และกำหนดมาตรการป้องกันเพื่อมิให้เกิดความเสียหาย ซึ่งโดยวิสัยของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ย่อมเล็งเห็นได้ว่า ควรที่จะพิจารณาข้อเท็จจริงและรายละเอียดต่างๆ ที่ปรากฏตามหนังสือทักท้วงของหน่วยตรวจสอบว่า มีความเสียหายเกิดขึ้นตามที่ได้รับรายงานหรือไม่ หรือติดตามดูแลการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) อย่างใส่ใจ

 

แต่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 กลับเพิกเฉยหรือละเลย จนเกิดการทุจริตขึ้นในขั้นตอนการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ส่งผลให้มีปัญหาการระบายข้าวไม่ทัน ต้องเก็บรักษาข้าวในคลังเป็นเวลานานจนข้าวเสื่อมคุณภาพและสูญเสีย อีกทั้งไม่คำนึงถึงข้อทักท้วงและข้อเสนอของหน่วยงาน ซึ่งเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่ตรวจสอบการดำเนินการตามโครงการต่างๆ ของรัฐ รวมทั้งการใช้จ่ายเงินงบประมาณแผ่นดินอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลมากที่สุด

 

พฤติการณ์แห่งการกระทำของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ดังกล่าว จึงเป็นการปฏิบัติหน้าที่ด้วยความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรง เป็นเหตุให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 ได้รับความเสียหาย ผู้ฟ้องคดีที่ 1 จึงต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 ตามมาตรา 10 วรรคหนึ่ง ประกอบกับมาตรา 8 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539

 

เมื่อความเสียหายที่เกิดขึ้นจากการทุจริตในขั้นตอนการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) เกิดจากการแอบอ้างทำสัญญาซื้อขายข้าวในราคาที่ต่ำกว่าราคาตลาด แล้วมีการหาประโยชน์ที่ทับซ้อนโดยทุจริต ได้ข้าวส่วนต่างจากราคาข้าวตามสัญญาซื้อขาย จำนวน 4 ฉบับ มีความเสียหายเป็นจำนวนเงินทั้งสิ้น 20,057,723,761.66 บาท

 

เมื่อผู้ฟ้องคดีที่ 1 ได้รับทราบปัญหากรณีการทุจริตในการดำเนินงานโครงการรับจำนำข้าวเปลือก กลับไม่ดำเนินการตรวจสอบ ติดตาม หรือสั่งการให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องรายงานผลการดำเนินงานตรวจสอบให้ได้ข้อเท็จจริงที่ชัดเจนเกี่ยวกับปัญหาที่หน่วยตรวจสอบแจ้งให้ทราบ ผู้ฟ้องคดีที่ 1 เพียงแจ้งให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องทราบและดำเนินการต่อไป แล้วรอรายงานจากเจ้าหน้าที่ดังกล่าว เมื่อได้รับรายงานจากเจ้าหน้าที่ว่าไม่มีการทุจริต ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ก็เชื่อรายงานดังกล่าว ทั้งที่แตกต่างจากผลการตรวจสอบของหน่วยงานตรวจสอบอย่างมีนัยสำคัญ

 

เมื่อความเสียหายจากการระบายข้าวด้วยวิธีขายแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) เกิดจากการกระทำละเมิดของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องหลายคน และเจ้าหน้าที่แต่ละคนต้องรับผิด ใช้ค่าสินไหมทดแทนเฉพาะส่วนของตนเท่านั้น เมื่อผู้ฟ้องคดีที่ 1 ในฐานะนายกรัฐมนตรีและประธาน กขช. ซึ่งมีอำนาจหน้าที่โดยตรงในการควบคุมตรวจสอบกำกับดูแลการปฏิบัติตามนโยบายการรับจำนำข้าวเปลือกที่ได้แถลงต่อรัฐสภา ทั้งมีอำนาจตามกฎหมายในการระงับยับยั้งหรือแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการทุจริตในขั้นตอนการระบายข้าว แต่มิได้ดำเนินการดังกล่าวอันเนื่องมาจากความประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของผู้ฟ้องคดีที่ 1 เป็นเหตุให้เกิดความเสียหายแก่ทางราชการ

 

จึงสมควรกำหนดสัดส่วนความรับผิดของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ตามมาตรา 8 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 โดยให้รับผิดในอัตราร้อยละ 50 ของความเสียหายจากการระบายข้าวแบบรัฐต่อรัฐ (G to G) ตามสัญญาทั้ง 4 ฉบับ ดังกล่าว จำนวน 20,057,723,761.66 บาท คิดเป็นเงินที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ต้องรับผิดจำนวน 10,028,861,880.83 บาท

 

ดังนั้น คำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ 1351/2559 ลงวันที่13 ตุลาคม 2559 เฉพาะส่วนที่เรียกให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกินกว่าจำนวน 10,028,861,880.83 บาท จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย

 

เมื่อคำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ 1351/2559 ลงวันที่13 ตุลาคม 2559 เฉพาะส่วนที่เรียกให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกินกว่าจำนวน 10,028,861,880.83 บาท จึงเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย การยึด อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ 1 เพื่อดำเนินการขายทอดตลาดในส่วนที่เกินกว่าจำนวน 10,028,861,880.83 บาท อันเป็นการใช้มาตรการบังคับทางปกครองตามมาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่ใช้บังคับในขณะนั้น จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน

 

และเมื่อทรัพย์สินนั้นเป็นทรัพย์สินที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 ได้มาภายหลังจากการที่ผู้ฟ้องคดีที่ 1 และผู้ฟ้องคดีที่ 2 อยู่กินฉันสามีภริยา โดยมีเจตนาเปิดเผยตั้งแต่เดือนพฤศจิกายน 2538 อีกทั้งผู้ฟ้องคดีทั้งสอง ยังได้มีบุตรด้วยกัน พฤติการณ์ย่อมถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีทั้งสองอยู่อาศัยร่วมกันตลอดมาและมีเจตนาเป็นเจ้าของทรัพย์สินที่หามาได้ร่วมกัน ผู้ฟ้องคดีที่ 2 จึงย่อมได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายในฐานะเป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์รวมที่มีส่วนในทรัพย์สินเท่ากันกับผู้ฟ้องคดีที่ 1 ตามมาตรา 1357 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์

 

แม้จะไม่ปรากฏชื่อผู้ฟ้องคดีที่ 2 เป็นเจ้าของกรรมสิทธิ์ดังกล่าวก็ตาม ดังนั้น ผู้ฟ้องคดีที่ 2 จึงเป็นผู้มีสิทธิขอกันส่วนในทรัพย์สินจากการขายทอดตลาดของเจ้าพนักงานบังคับคดีสำนักงานบังคับคดีแพ่ง กรุงเทพมหานคร 6 (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 9) การที่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 โดยปลัดกระทรวงการคลัง (ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4) ปฏิเสธการขอกันส่วนในฐานะเจ้าของรวมซึ่งทรัพย์สินที่ถูกยึดและอายัดมาจากผู้ฟ้องคดีที่ 1 จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเป็นการกระทำละเมิดต่อผู้ฟ้องคดีที่ 2

 

 

ศาลปกครองสูงสุดพิพากษาแก้คำพิพากษาของศาลปกครองชั้นต้น เป็น

 

1. ให้เพิกถอนคำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ 1351/2559 ลงวันที่ 19 ตุลาคม 2559เรื่อง ให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เฉพาะส่วนที่ให้ผู้ฟ้องคดีที่ 1 รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเกินกว่าจำนวน 10,028,861,880.83 บาท ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่มีคำสั่งเป็นต้นไป

 

2. ให้เพิกถอนคำสั่ง ประกาศ และการดำเนินการใดๆ ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 7 ถึงผู้ถูกฟ้องคดีที่ 9 ที่มีคำสั่ง ประกาศหรือการดำเนินการใด ๆ ในการยึด อายัดทรัพย์สินของผู้ฟ้องคดีที่ 1 เพื่อดำเนินการขายทอดตลาด อันเป็นการบังคับตามมาตรการทางปกครอง ตามมาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 ที่สืบเนื่องจากคำสั่งกระทรวงการคลัง ที่ 1351/2559 ลงวันที่ 13 ตุลาคม 2559 เรื่อง ให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน เฉพาะในส่วนที่เกินกว่าจำนวน 10,028,861,880.83 บาท บาท ทั้งนี้ ตั้งแต่วันที่มีคำสั่งเป็นต้นไป

 

3. ให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 ดำเนินการสั่งการเกี่ยวกับการขอกันส่วนทรัพย์สินที่ถูกยึดเพื่อนำมาขายทอดตลาดตามสิทธิของผู้ฟ้องคดีที่ 2 จำนวน 37 รายการ และแจ้งให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 7 จัดทำบัญชีรับ-จ่าย เพื่อกันส่วนให้ผู้ฟ้องคดีที่ 2 ในฐานะเจ้าของรวม รวมทั้งแจ้งผลการดำเนินการดังกล่าวให้แก่ผู้ฟ้องคดีที่ 2 ทราบ ทั้งนี้ ให้ดำเนินการภายใน 60 วัน นับจากวันที่ศาลมีคำพิพากษา