พึงพินิจ "8 ปี นายก" แนวทางพิจารณา"ศาลรัฐธรรมนูญ"รอดหรือร่วง ตอนที่ 3

 

"นิชานท์  สิงหพุทธางกูร" และ "ธนันท์  ชาลดารีพันธ์" สองนักวิชาการ นำเสนองานวิจัย การพิจารณา "นายกฯ 8 ปี" ตามแนวการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ "เนชั่นทีวีออนไลน์" เห็นว่ามีเนื้อหาที่ชวนให้พิจารณาอย่างยิ่ง จึงขอนำเสนอเป็น ตอนที่ 3 

 

<<<อ่านประกอบ>>>

• "8 ปี นายก" แนวทางพิจารณา"ศาลรัฐธรรมนูญ"รอดหรือร่วง ตอนที่ 1
• "8 ปี นายก" แนวทางพิจารณา"ศาลรัฐธรรมนูญ"รอดหรือร่วง ตอนที่ 2

 

ตอนที่ ๓

 

คำวินิจฉัยที่ ๓๖/๒๕๔๒ เรื่อง ประธานสภาผู้แทนราษฎรขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสถานภาพของการเป็นรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๖ (๔)  

 

คดีนี้เกิดจากสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนหนึ่งต้องการให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดว่า ความเป็นรัฐมนตรีของนายเนวิน  ชิดชอบ รัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ต้องสิ้นสุดลงตามมาตรา ๒๑๖ (๔) ซึ่งบัญญัติว่า ความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลงเฉพาะตัวเมื่อต้องคำพิพากษาให้จำคุก หรือไม่  ในเมื่อนายเนวิน  ชิดชอบ ต้องคำพิพากษาศาลจังหวัดบุรีรัมย์ ให้ลงโทษจำคุก ๖ เดือน และปรับ ๕๐,๐๐๐ บาท  แต่ไม่ปรากฏว่า นายเนวิน  ชิดชอบเคยได้รับโทษจำคุกมาก่อน โทษจำคุกให้รอการลงโทษไว้มีกำหนด ๑ ปี  ไม่ชำระค่าปรับ กับให้โฆษณาคำพิพากษาในหนังสือพิมพ์ไทยรัฐ เดลินิวส์ และมติชน เป็นเวลาติดต่อกัน ๗ วัน  และขณะนั้น นายเนวิน  ชิดชอบ ได้ยื่นอุทธรณ์คัดค้านคำพิพากษา 

 

ในคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ มีรายละเอียดหลายประการ ในที่นี้จะพิจารณาแนวการพิจารณาวินิจฉัยเฉพาะที่เกี่ยวกับการ "ต้องคำพิพากษาให้จำคุก"  

 

โดยเหตุที่คำพิพากษาศาลบุรีรัมย์ให้ลงโทษจำคุก ๖ เดือน แต่ตามประมวลกฎหมายอาญา มาตรา ๕๖ ในกรณีที่ไม่ปรากฏว่าเคยได้รับโทษจำคุกมาก่อน ก็ให้รอการลงโทษได้ และศาลให้รอการลงโทษ ๑ ปี  นอกจากนั้น นายเนวิน  ชิดชอบก็ได้ยื่นอุทธรณ์คัดค้านคำพิพากษา ทำให้คดียังไม่ถึงที่สุด  
  

 

ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาความหมายของ "ต้องคำพิพากษาให้จำคุก" โดยใช้วิธีรวบรวมบทบัญญัติต่าง ๆ ในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับการ "ต้องคำพิพากษาให้จำคุก"  ในคำวินิจฉัยบรรยายไว้ดังนี้

 

๒.  ปัญหาว่า นายเนวิน  ชิดชอบ อุทธรณ์คำพิพากษาของศาลชั้นต้น คดีอยู่ระหว่างการพิจารณาของศาลอุทธรณ์ คดียังไม่ถึงที่สุด จะอยู่ในความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๑๖ (๔) หรือไม่

ตามรัฐธรรมนูญ การสิ้นสุดสมาชิกภาพ หรือการพ้นจากตำแหน่งก่อนวาระของบุคคลต่าง ๆ เพราะถูกศาลพิพากษาให้จำคุกนั้น รัฐธรรมนูญได้แบ่งออกเป็นสองกลุ่มด้วยกัน คือ

 

กลุ่มแรก รัฐธรรมนูญใช้ถ้อยคำว่า "ถูกจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก" หรือ "ได้รับโทษจำคุกโดยคำพิพากษาถึงที่สุดให้จำคุก" ซึ่งได้แก่ สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ขอสมาชิกวุฒิสภา และการพ้นจากตำแหน่งก่อนวาระของกรรมการการเลือกตั้งตามมาตรา ๑๑๘ (๑๒) มาตรา ๑๓๓ (๑๐) และมาตรา ๑๔๑ (๔)

 

กลุ่มที่สอง รัฐธรรมนูญใช้ถ้อยคำว่า “ต้องคำพิพากษาให้จำคุก” ได้แก่การพ้นจากตำแหน่งก่อนวาระของประธานศาลรัฐธรรมนูญและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ตามมาตรา ๑๕๒ (๔) มาตรา ๒๑๕ มาตรา ๒๑๖ (๔) มาตรา ๒๖๐ (๗) และมาตรา ๒๙๘ วรรคสาม
    

เมื่อรัฐธรรมนูญได้บัญญัติการสิ้นสุดสมาชิกภาพ หรือการพ้นจากตำแหน่งก่อนวาระของบุคคลต่าง ๆ ไว้เป็นสองกลุ่มเช่นนี้ แสดงให้เห็นว่า รัฐธรรมนูญมีเจตนาให้บุคคลต่าง ๆ สิ้นสุดสมาชิกภาพหรือพ้นจากตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญไม่เหมือนกัน คือ ให้บุคคลในกลุ่มแรกสิ้นสุดสมาชิกภาพหรือพ้นจากตำแหน่งก่อนวาระในกรณีถูกศาลพิพากษาให้จำคุกนั้น จะต้องเป็นคำพิพากษาที่ถึงที่สุด เป็นคำพิพากษาที่ไม่อาจเปลี่ยนแปลงได้อีก  ส่วนกลุ่มที่สอง ใช้คำว่า "ต้องคำพิพากษาให้จำคุก" โดยไม่มีคำว่า "ถึงที่สุด" แสดงว่า รัฐธรรมนูญบัญญัติให้บุคคลในกลุ่มที่สอง เป็นบุคคลที่มีสถานะอันสูงและมีหน้าที่สำคัญเป็นอย่างยิ่ง  รัฐธรรมนูญจึงได้กำหนดในเรื่องการสิ้นสุดสมาชิกภาพหรือการพ้นจากตำแหน่งก่อนวาระของบุคคลเหล่านี้แตกต่างไปจากบุคคลในกลุ่มแรก โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกรณีที่ถูกศาลพิพากษาให้รับโทษถึงจำคุก ก็ไม่ต้องรอให้คดีถึงที่สุดเหมือนบุคคลในกลุ่มแรก
    

ดังนั้น เมื่อปรากฏว่าผู้ใดเป็นรัฐมนตรี ซึ่งเป็นบุคคลในกลุ่มที่สอง ความเป็นรัฐมนตรีจึงสิ้นสุดลงทันทีเมื่อถูกศาลพิพากษาให้รับโทษจำคุกโดยไม่ต้องรอให้คดีถึงที่สุดเสียก่อน

    

การที่ศาลรวบรวมบทบัญญัติต่าง ๆ ในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับ "ต้องคำพิพากษาให้จำคุก" แล้วแบ่งได้เป็น ๒ กลุ่มนี้ ก็ทำให้เห็นหลักการของรัฐธรรมนูญว่า การให้พ้นจากตำแหน่งก่อนวาระนั้นในกรณีต้องโทษจำคุก ได้แยกตามสถานะและความสำคัญของหน้าที่

    

หากเรานำวิธีพิจารณาดังกล่าวมาพิจารณาการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญในวาระเริ่มแรกของรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ ก็จะทำให้เห็นหลักการหรือเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการนับระยะเวลาหรือวาระของผู้ดำรงตำแหน่งเหล่านั้นด้วยเช่นกัน
    

จากการสำรวจบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ มีการบัญญัติให้ผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ กับฉบับชั่วคราวปี ๒๕๕๗ มาดำรงตำแหน่งในวาระเริ่มแรก แบ่งได้เป็น ๒ กลุ่ม     

 

กลุ่มหนึ่งเป็นผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญเฉพาะในวาระเริ่มแรก เมื่อพ้นจากตำแหน่งแล้ว ตำแหน่งนั้น ๆ ก็สิ้นสุดลง ไม่มีในบทบัญญัติหลัก ได้แก่ สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ คณะรักษาความสงบแห่งชาติ สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ และคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ
    

อีกกลุ่มหนึ่งเป็นผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญที่มีตำแหน่งอยู่ในบทบัญญัติหลัก เมื่อพ้นจากตำแหน่งแล้ว ก็จะมีผู้ดำรงตำแหน่งตามบทบัญญัติหลักมาดำรงตำแหน่งต่อ ในกลุ่มนี้มี ๒ แบบ  แบบแรก เป็นตำแหน่งที่มีวาระ ได้แก่ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ  แบบที่สอง เป็นตำแหน่งที่ไม่มีวาระ ได้แก่ คณะองคมนตรี และคณะรัฐมนตรี
    

การพ้นจากตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งกลุ่มแรก จะเกี่ยวข้องกับการสิ้นสุดหน้าที่หรือมีผู้ดำรงตำแหน่งตามบทบัญญัติที่มีลักษณะใกล้เคียงมาทำหน้าที่  สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติสิ้นสุดลงในวันก่อนวันเรียกประชุมรัฐสภาครั้งแรกภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปที่จัดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ  คณะรักษาความสงบเรียบร้อยพ้นจากตำแหน่งเมื่อคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญจะเข้ารับหน้าที่  สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะมีกฎหมายว่าด้วยแผนและขั้นตอน  และคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญพ้นจากตำแหน่งเมื่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติพิจารณาพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว

    

ส่วนการพ้นจากตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งกลุ่มที่สอง  ในแบบแรก รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติไว้ให้พ้นจากตำแหน่งเมื่อใด หากให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ  ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ บัญญัติให้ผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญแต่ละตำแหน่ง พ้นจากตำแหน่งเมื่อครบวาระตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ หรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ เช่น ให้ประธานศาลรัฐธรรมนูญและตุลาการศาลรัฐธรรมนูญซึ่งดำรงตำแหน่งยังไม่ครบวาระตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ และดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนวันที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับ ยังคงอยู่ในตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะครบวาระตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ หรือ...
    

ยกเว้นคณะกรรมการการเลือกตั้ง กับคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ที่ให้พ้นจากตำแหน่งนับแต่วันที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใช้บังคับ  อย่างไรก็ตาม ผู้ดำรงตำแหน่งทั้งสองนี้จะได้รับบำเหน็จโดยคำนวณเวลาตั้งแต่วันได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง
    

สำหรับการพ้นจากตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งในแบบที่สอง ซึ่งไม่มีวาระ องคมนตรีในคณะองคมนตรีเป็นตำแหน่งที่โปรดเกล้าฯ แต่งตั้งและให้พ้นจากตำแหน่งตามพระราชอัธยาศัย  ในบทเฉพาะกาล บัญญัติไว้ว่าให้คณะองคมนตรีซึ่งดำรงตำแหน่งอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ เป็นคณะองคมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ  ส่วนคณะรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งที่ระยะเวลาการดำรงตำแหน่งขึ้นกับความไว้วางใจของสภาผู้แทนราษฎรและวาระของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ก็บัญญัติให้พ้นจากตำแหน่งเมื่อคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่ภายหลังการเลือกตั้งทั่วไปครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญจะเข้ารับหน้าที่
    

จะเห็นว่า ในการให้ผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ กับฉบับชั่วคราวปี ๒๕๕๗ มาดำรงตำแหน่งในวาระเริ่มแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ รัฐธรรมนูญไม่ได้ให้พ้นจากตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญฉบับเดิม แล้วมาดำรงตำแหน่งใหม่ตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่  แต่เป็นการดำรงตำแหน่งต่อไป  ทั้งเมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติเกี่ยวกับผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญที่มีอยู่ในบทบัญญัติหลักและมีวาระ ก็จะเห็นว่า ทุกตำแหน่งนับวาระตามรัฐธรรมนูญหรือพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญฉบับเดิม หรือนับตั้งแต่ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญฉบับเดิม
    

การพิจารณาโดยรวบรวมบทบัญญัติที่มีอยู่ในรัฐธรรมนูญ แล้วประมวลกัน ช่วยให้เห็นหลักการบางประการของรัฐธรรมมนูญ  ในกรณีการให้ผู้ดำรงตำแหน่งตามรัฐธรรมนูญฉบับเดิม มาดำรงตำแหน่งในวาระเริ่มแรกของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ก็จะได้หลักที่สนับสนุนคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ว่า "บัญญัติว่า "ให้คณะรัฐมนตรีที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้คงเป็นคณะรัฐมนตรีตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้" หมายความว่า รัฐธรรมนูญบัญญัติให้รัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีที่ได้รับแต่งตั้งตามรัฐธรรมนูญเดิม ยังคงความเป็นรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญนี้ต่อไป"
    

ดังนั้น การที่จะนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของนายกรัฐมนตรีในคณะรัฐมนตรีตามมาตรา ๒๖๔ ตั้งแต่ได้รับโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตั้งแต่อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับเดิม ก็สอดคล้องไปกับการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของผู้ดำรงตำแหน่งอื่น ๆ ตามบทเฉพาะกาล

 

ในการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ นอกจากจะพิจารณาไปตามบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้องแล้ว ศาลยังเคยใช้วิธีค้นหาประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข ซึ่งเป็นบทบัญญัติตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ มาตรา ๗  รัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ มาตรา ๗ และรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๖๐ มาตรา ๕ วรรคสอง  บทบัญญัตินั้นคล้ายคลึงกันโดยบัญญัติว่า เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้กระทำการนั้นหรือวินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข  แนวการพิจารณาวินิจฉัยนี้ ก็น่าจะช่วยให้เราเข้าใจประเด็นการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของพลเอกประยุทธ์  จันทร์โอชาได้กระจ่างขึ้น  เราจะไปพิจารณาคำวินิจฉัยนั้นดูในตอนที่ ๔