ธปท.แจงกองทุน BSF ไม่ได้อุ้มคนรวย

นายวิรไท สันติประภพ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ชี้แจงต่อที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรถึงการตราพระราชกำหนดการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินและความมั่นคงทางเศรษฐกิจของประเทศ พ.ศ. 2563 ว่า การจัดตั้งกองทุน BSF มีวัตถุประสงค์หลักในการรักษาเสถียรภาพของระบบการเงิน เนื่องจากปัญหาการขาดสภาพคล่องในตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชนอาจลุกลามไปสู่ตลาดอื่น ๆ และสร้างปัญหาให้กับระบบการเงินที่มีความเชื่อมโยงกันสูงมากได้ผู้ว่าการ ธปท. ได้ยกตัวอย่าง 2 เหตุการณ์สำคัญที่แสดงถึงความสำคัญของการป้องกันไม่ให้ปัญหาการขาดสภาพคล่องในตลาดตราสารหนี้ในช่วงการแพร่ระบาดของโรค COVID-19 ลุกลามไปยังตลาดอื่น ๆ โดยในช่วงเดือนมีนาคม 2563 สถานการณ์การระบาดยังมีความไม่แน่นอนสูงและมีการแพร่กระจายไปในประเทศต่าง ๆ อย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ราคาตราสารหนี้ทั่วโลกปรับลดลงรุนแรงจนเกิดปัญหาการขาดสภาพคล่อง สำหรับในประเทศไทย มีการไถ่ถอนกองทุนรวมตราสารหนี้อย่างรวดเร็ว โดยในเดือนมีนาคมเพียงเดือนเดียวมีเงินทุนไหลออกจากองทุนรวมตราสารหนี้ถึง 3 แสนล้านบาท และนำไปสู่การปิดกองทุนรวมตราสารหนี้ถึง 4 กองทุนที่มีสินทรัพย์รวมกันถึง 140,000 ล้านบาท ทำให้ธุรกิจและประชาชนที่ลงทุนในกองทุนเหล่านี้ขาดเงินทุนที่จะนำมาใช้หมุนเวียนเป็นสภาพคล่อง ไม่ได้รับเงินคืนในเวลาอันรวดเร็ว ส่งผลกระทบต่อสภาพคล่องในระบบเศรษฐกิจ ธปท. จึงได้ออกมาตรการช่วยเหลือกองทุนรวมที่ได้รับผลกระทบจากการขาดสภาพคล่องในตลาดการเงิน (Mutual Fund Liquidity Facility: MFLF) โดยให้สภาพคล่องแก่กองทุนรวมตราสารหนี้ที่ประสบปัญหาผ่านสถาบันการเงิน เพื่อรองรับการถูกไถ่ถอน ซึ่งช่วยลดความตื่นตระหนกและป้องกันการลุกลามไปยังตราสารทางการเงินอื่น ๆ และระบบการเงินได้อีกหนึ่งเหตุการณ์คือในเดือนพฤษภาคม ที่มีข่าวการขอเข้าฟื้นฟูกิจการของรัฐวิสาหกิจแห่งหนึ่ง ซึ่งมีสหกรณ์ออมทรัพย์ที่ลงทุนในหุ้นกู้ของรัฐวิสาหกิจแห่งนี้จำนวนมาก สร้างความกังวลให้กับสมาชิกที่เป็นประชาชนทั่วไป และนำไปสู่การถอนเงินจากสหกรณ์ออมทรัพย์หลายแห่ง จึงเป็นตัวอย่างที่สะท้อนว่าระบบการเงินมีความเชื่อมโยงกันสูง ปัญหาจากบริษัทผู้ออกตราสารหนี้เพียงบริษัทเดียวสามารถลุกลามสร้างความผันผวนให้กับตลาดการเงินเป็นวงกว้างได้ จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องป้องกันไม่ให้เกิดปัญหาสภาพคล่องในตลาดเป็นอันดับแรก
พ.ร.ก. รักษาเสถียรภาพฯ จึงให้มีการจัดตั้งกองทุนเพื่อรักษาสภาพคล่องในตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชน (Corporate Bond Stabilization Fund : BSF) เพื่อให้เป็นมาตรการเชิงป้องกัน ไม่ให้ปัญหาการขาดสภาพคล่องในตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชนลุกลามเป็นการผิดนัดชำระหนี้ในวงกว้าง และสร้างปัญหาให้แก่ระบบการเงินโดยรวม อีกทั้งยังช่วยรักษามูลค่าเงินออมของประชาชนไม่ให้สูญหายไป และบรรเทาผลกระทบที่อาจจะเกิดขึ้นกับธุรกิจผู้ออกตราสารหนี้ ซึ่งจะส่งผลเป็นลูกโซ่ต่อไปสู่สภาวะเศรษฐกิจ และการจ้างงานของประเทศ

หากย้อนกลับไปเมื่อ 20 ปีก่อน ตลาดตราสารหนี้มีมูลค่าเพียง 5 แสนล้านบาท เศรษฐกิจไทยยังต้องพึ่งพาระบบธนาคารพาณิชย์เป็นหลัก ซึ่งถือเป็นบทเรียนสำคัญในช่วงวิกฤติปี 2540 ที่เมื่อเกิดปัญหากับระบบธนาคารพาณิชย์ เศรษฐกิจโดยรวมจึงได้รับผลกระทบด้วย ภาครัฐจึงให้ความสำคัญกับการพัฒนาตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชนตลอด 20 ที่ผ่านมา เพื่อให้มีบทบาทเป็นแหล่งเงินทุนทางเลือกและเป็นอีกหนึ่งเสาหลักที่สำคัญให้กับระบบการเงินไทย ขนาดของตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชนจึงขยายตัวขึ้นอย่างต่อเนื่อง จาก 1.2 ล้านล้านบาท ในปี 2553 เป็น 3.8 ล้านล้านบาทในปัจจุบัน หรือคิดเป็นเกือบร้อยละ 30 ของยอดสินเชื่อธนาคารพาณิชย์และเป็นส่วนสำคัญของระบบการเงินไทย ดังนั้น บทบาทในการรักษาเสถียรภาพระบบการเงินของธนาคารกลางในโลกปัจจุบัน จึงไม่สามารถตีกรอบเฉพาะเพียงแต่ระบบธนาคารพาณิชย์ได้เหมือนก่อน แต่จำเป็นต้องดูแลกลไกของตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชนให้ทำงานได้อย่างปกติควบคู่ไปด้วย
ในอีกมิติหนึ่ง ตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชนเป็นช่องทางการออมที่สำคัญ โดยจากมูลค่าการลงทุนในตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชน 3.8 ล้านล้านบาท มีประชาชนลงทุนอยู่ทั้งหมดถึงร้อยละ 83 ซึ่งเป็นการลงทุนโดยตรงร้อยละ 28 และลงทุนโดยอ้อมผ่านสหกรณ์ออมทรัพย์ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ กองทุนประกันสังคม กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ประกันชีวิต และกองทุนรวมอื่น ๆ ทั้งหมดคิดเป็นร้อยละ 55 ดังนั้น กองทุน BSF เพื่อดูแลตลาดตราสารหนึ้ จึงเป็นการดูแลระบบการเงินโดยรวมให้มีเสถียรภาพ โดยให้ความสำคัญกับผู้ลงทุนหรือผู้ออมมากกว่าผู้ออกตราสาร เพราะหากผู้ลงทุน/ผู้ออมขาดความมั่นใจ ก็จะส่งผลให้ปัญหาลุกลามออกไปได้เป็น "ไฟลามทุ่ง" และไม่ได้มีเจตนาเพื่อช่วยคนรวยแต่อย่างใด

หลักการและแนวคิดของการออกมาตรการ
1. เป็นมาตรการเชิงป้องกัน (preemptive measure) เพื่อรักษาเสถียรภาพระบบการเงิน ป้องกันไม่ให้ปัญหาการขาดสภาพคล่องในตลาดตราสารหนี้นำไปสู่วิกฤตความเชื่อมั่นและกระทบเสถียรภาพของระบบการเงิน ซึ่งวิกฤตเศรษฐกิจที่ผ่านมาได้ให้บทเรียนว่า การป้องกันปัญหาย่อมดีกว่าการแก้ไขปัญหาภายหลัง เพราะต้นทุนการแก้ไขปัญหาภายหลังของภาครัฐ ภาคธุรกิจ หรือของประชาชนผู้ออม ย่อมสูงกว่าต้นทุนของมาตรการเชิงป้องกัน
2. มาตรการช่วยเหลือจำเป็นต้องมีขนาดใหญ่เพียงพอให้รองรับกับขนาดของตลาดตราสารหนี้ในปัจจุบัน และต้องพร้อมใช้และดำเนินการได้อย่างรวดเร็ว เพื่อสร้างความเชื่อมั่น
3. มีกลไกในการบริหารและควบคุมความเสี่ยงที่ดี เพื่อลดโอกาสการเกิดความเสียหาย โดยกองทุน BSF จะลงทุนได้เฉพาะในบริษัทผู้ออกตราสารหนี้ที่ได้รับการจัดอันดับความน่าเชื่อถือในระดับลงทุนได้ (investment grade) เท่านั้น

4. เป็นเพียงแหล่งเงินทุนสำรอง (backstop) ที่สนับสนุนเงินทุนระยะสั้น (bridge financing) ให้กับผู้ออกตราสารเท่านั้น รวมถึงมีกลไกที่ช่วยป้องกันปัญหาการเอาเปรียบทางการหรือ moral hazard ด้วย โดยกองทุน BSF จะให้สภาพคล่องเพียงช่วงสั้น ๆ โดยจะซื้อตราสารหนี้อายุไม่เกิน 270 วัน และต้นทุนของเงินช่วยเหลือจากกองทุน BSF ต้องสูงกว่าการระดมทุนจากแหล่งอื่นทุกแหล่ง

5. การดำเนินงานของกองทุนต้องมีธรรมาภิบาล โปร่งใส และมีประสิทธิภาพ โดยคณะกรรมการกำกับกองทุนได้มีประกาศกำหนดกรอบการลงทุนและการบริหารความเสี่ยงในรายละเอียด ซึ่งได้ลงประกาศในราชกิจจานุเบกษา มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 29 เมษายน 2563

นอกจากนี้ การให้ความช่วยเหลือด้านสภาพคล่องของกองทุน BSF ตามพระราชกำหนดนี้ ไม่ได้เป็นการกู้เงิน และหากสถานการณ์โควิดควบคุมได้และกลับสู่ภาวะปกติได้เร็ว สภาพคล่องที่กองทุนลงทุนไปก็จะได้รับกลับคืน โดยไม่เป็นภาระภาษีในอนาคต

ในช่วงก่อนวันที่ 19 มีนาคม 2563 ที่กองทุนรวมตราสารหนี้ถูกเร่งไถ่ถอน กองทุนรวมต้องเร่งขายสินทรัพย์ทั้งพันธบัตรรัฐบาลและหุ้นกู้ภาคเอกชน ส่งผลให้ต้นทุนทางการเงินของภาครัฐและเอกชนปรับสูงขึ้นมาก ในวันที่ 22 มีนาคม ธปท. จึงได้ประกาศมาตรการ Mutual Fund Liquidity Facility (MFLF) ที่ช่วยเพิ่มสภาพคล่องให้กับกองทุนรวม ซึ่งส่งผลให้มูลค่าของหน่วยลงทุนมีเสถียรภาพมากขึ้นหลังจากนั้น นอกจากนี้ ด้านการออกตราสารหนี้ภาคเอกชน ในช่วงเดือนมกราคมและกุมภาพันธ์ ยังมีตราสารหนี้ที่ออกใหม่ได้มากกว่าจำนวนที่ครบกำหนด แต่ในช่วงเดือนมีนาคม เริ่มมีการออกตราสารหนี้ใหม่ได้น้อยลงและมียอดที่ออกได้น้อยกว่าที่ครบกำหนด โดยตราสารหนี้กลุ่ม BBB สามารถออกใหม่ได้น้อยมาก แต่หลังจากประกาศมาตรการ BSF ในเดือนเมษายน พบว่าสถานการณ์ปรับดีขึ้นและเข้าสู่ภาวะปกติได้ในเดือนพฤษภาคม

นอกจากนี้ ธปท. ไม่ได้เป็นธนาคารกลางแห่งเดียวที่มีมาตรการดูแลตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชน ตั้งแต่ก่อนเกิดโควิด 19 มีธนาคารกลางชั้นนำหลายประเทศ เช่น สหรัฐฯ ยุโรป สหราชอาณาจักร ญี่ปุ่น สวีเดน แคนาดา ที่ตลาดตราสารหนี้มีขนาดใหญ่และมีบทบาทสูงในการระดมทุนของภาคธุรกิจ ก็มีมาตรการในลักษณะเดียวกันเข้ามาดูแลเช่นกัน เพื่อสร้างความเชื่อมั่น เนื่องจากหากปล่อยให้ตลาดตราสารหนี้ภาคเอกชนมีปัญหาสภาพคล่อง ก็จะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจการเงินในภาพรวม

ผู้ว่าการ ธปท. ได้เน้นย้ำว่ากองทุน BSF ไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่ออุ้มคนรวยหรือบริษัทขนาดใหญ่ แต่เพื่อคุ้มครองผู้ออม โดยช่วยให้บริษัทสามารถหาเงินมาคืนให้กับผู้ออม/ผู้ลงทุนในหุ้นกู้ได้ และเพื่อรักษาเสถียรภาพของระบบการเงินโดยรวม ทั้งนี้ ผู้ว่าการ ธปท. ได้เปรียบเทียบว่า กองทุน BSF เปรียบเสมือนการสร้างโรงพยาบาลสนาม ไม่ใช่ห้องฉุกเฉินที่ผู้ป่วยที่มีปัญหาจะวิ่งไปหาเป็นลำดับแรก แต่จะเป็นแหล่งเงินทุนแหล่งสำรองสุดท้าย จะใช้เมื่อจำเป็น เพื่อไม่ให้สถานการณ์ลุกลามออกไป โดยหากตลาดการเงินสามารถทำหน้าที่ได้ตามปกติ BSF ก็จะไม่มีผู้เข้ามาใช้บริการ ซึ่งถือว่าเป็นความสำเร็จ ซึ่งการที่ BSF จะเป็นแหล่งทางเลือกท้าย ๆ ของผู้ออกตราสาร จึงได้ออกแบบเงื่อนไขสำคัญ ๆ ไว้ดังนี้
1. กองทุน BSF จะให้ความช่วยเหลือแก่บริษัทที่มีอันดับความน่าเชื่อถือในระดับที่ลงทุนได้ (investment grade) และต้องยืนยันอันดับความน่าเชื่อถือก่อนเข้ารับความช่วยเหลือจาก BSF ด้วย ในกรณีที่กองทุนไม่ให้ความช่วยเหลือแก่บริษัทที่มีอันดับเครดิตเป็น non-investment grade หรือ unrated นั้น เพราะผู้ลงทุนในตราสารกลุ่มนี้ส่วนใหญ่เป็นนักลงทุนรายใหญ่ (high net worth) ไม่ได้เป็นกลุ่มที่เชื่อมโยงกับประชาชนทั่วไปมากนัก ผลที่จะเกิดไฟลามทุ่งไปสู่ตลาดการเงินอื่น ๆ จะมีจำกัด โดยสำนักงาน ก.ล.ต. มีกลไกหลายอย่างที่เข้าช่วยผู้ออกตราสารกลุ่มนี้ เช่น การเลื่อนระยะเวลาการชำระคืนหนี้ออกไป
2. กำหนดให้บริษัทที่ขอรับความช่วยเหลือต้องหาแหล่งเงินทุนจากแหล่งอื่นไม่ต่ำกว่าร้อยละ 50 โดยต้องได้รับสินเชื่อจากธนาคารและออกตราสารหนี้ใหม่ในตลาด เพื่อให้ได้รับมุมมองและการประเมินความเสี่ยงจากผู้เชี่ยวชาญการพิจารณาสินเชื่อ โดยกองทุน BSF จะเป็นส่วนแค่เติมเต็มเท่านั้น
ส่วนสาเหตุที่ไม่ให้ความช่วยเหลือผ่านธนาคาร แล้ว ธปท. อยู่เบื้องหลังนั้น เป็นเพราะภายใต้ความไม่แน่นอนที่สูงมากในปัจจุบัน นักลงทุนส่วนใหญ่ซึ่งรวมถึงธนาคารเองต้องการถือครองเงินสด อีกทั้งกระบวนการพิจารณาสินเชื่อของธนาคารใช้เวลานาน และผู้ออกตราสารหนี้บางส่วนไม่ได้พึ่งพิงสินเชื่อของธนาคารมาระยะหนึ่งแล้ว นอกจากนี้ การให้ความช่วยเหลือโดยตรงของกองทุน BSF ยังเป็นการช่วยลดปัญหาการประสานงานท่ามกลางความไม่แน่นอน (coordination failure) ที่ผู้จะปล่อยสินเชื่อใหม่ต้องคาดเดาว่าบริษัทผู้ออกตราสารหนี้จะหาเงินทุนได้ครบตามวงเงินที่ต้องการหรือไม่ ซึ่ง BSF จะเป็นกลไกที่ช่วยสร้างความเชื่อมั่นได้ดีในช่วงเวลาวิกฤตการเช่นนี้
3. กองทุน BSF จะมีต้นทุนที่แพงที่สุดสำหรับผู้ออกตราสาร ซึ่งเมื่อออกตราสารหนี้ใหม่และกู้จากสถาบันการเงินได้ BSF จะใช้อัตราดอกเบี้ยที่สูงกว่าจากการได้รับเงินทุนใหม่นั้นเป็นฐาน และบวกเพิ่มอีกร้อยละ 1 หรือ 2 ขึ้นอยู่กับสัดส่วนเงินทุนที่ต้องการจาก BSF ซึ่งจะทำให้ BSF เป็นหลังพิงและเป็นแหล่งเงินทุนสุดท้าย
4. บริษัทที่ได้รับความช่วยเหลือจากกองทุน BSF จะต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขหลายประการ เช่น ห้ามจ่ายโบนัสให้กับผู้บริหาร ห้ามจ่ายเงินปันผล ห้ามชำระคืนหนี้แก่กรรมการและเจ้าของ
ทั้งนี้ สามารถดูรายละเอียดของเงื่อนไขต่าง ๆ ได้ในประกาศของคณะกรรมการกำกับกองทุน (https://www.bot.or.th/Thai/FinancialMarkets/Documents/1.2_BSF.PDF) โดยปัจจุบันกองทุน BSF ยังไม่ได้มีการลงทุนในตราสารหนี้ใด ๆ