"จรรยาบรรณ"การหาเสียงเลือกตั้ง และการเงินของพรรคการเมือง โดย"โคทม อารียา"

 

ในการเลือกตั้ง ส.ส. เป็นการทั่วไปเมื่อปี 2544 พรรคการเมืองจำนวนหนึ่งได้ให้สัตยาบันและร่วมลงนามในเอกสารที่มีชื่อว่า "จรรยาบรรณการหาเสียงเลือกตั้ง" ในวันที่ 11 พฤษภาคม 2544 ที่ห้องโถงชั้นล่าง อาคารรัฐสภา 2 ข้อความของจรรยาบรรณที่พรรคการเมืองให้สัตยาบันมีดังนี้

1. เคารพและปฏิบัติตามบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ กฎหมายเลือกตั้ง และกฎระเบียบที่กำหนดโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง

2. ไม่กระทำการใด ๆ ที่เป็นการซื้อเสียง ไม่ใช้กลไก หรือ ทรัพยากรของรัฐ เพื่อประโยชน์ในการรณรงค์หาเสียงเลือกตั้ง หรือเพื่อให้ได้มาซึ่งคะแนนเสียงเลือกตั้ง

3. รณรงค์หาเสียงเลือกตั้งด้วยสันติวิธีและประณามการใช้ความรุนแรง

4. หลีกเลี่ยงการใช้ถ้อยคำและภาษาที่ร้อนแรง หรือใส่ร้ายให้ผู้อื่นเสื่อมเสียชื่อเสียง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การใช้วาจาข่มขู่ หรือ ปลุกเร้าให้เกิดความรุนแรง

5. เคารพในสิทธิของพรรคการเมืองอื่น ๆ ซึ่งมีสิทธิในการทำการรณรงค์หาเสียงโดยปราศจากความหวาดกลัว หรือ การถูกข่มขู่ และยืนยันว่าจะไม่รบกวนการรณรงค์หาเสียงของพรรคอื่น ๆ

6. ยอมรับผลจากการเลือกตั้ง อันถือว่าเป็นการสะท้อนถึงเสียงและความต้องการของประชาชนที่เชื่อถือได้และเที่ยงธรรม

 

สำหรับการเลือกตั้ง ส.ส. เป็นการทั่วไปที่จะมีขึ้นอย่างช้าในต้นเดือนพฤษภาคม 2566 นั้น"ภาคีเพื่อรัฐธรรมนูญประชาธิปไตย"มีดำริที่จะขอความร่วมมือกับ กกต. เพื่อเสนอให้พรรคการเมืองพิจารณา "จรรยาบรรณการหาเสียงเลือกตั้ง"ร่วมกันอีกครั้ง โดยคราวนี้หวังให้ครอบคลุมการหาเสียงโดยใช้สื่ออิเล็กทรอนิกส์ ซึ่งมีความสำคัญมากขึ้นในชีวิตประจำวันของเรา 

จากการศึกษากลยุทธ์และวิธีการสื่อสารของพรรคการเมืองผ่านสื่อสังคมออนไลน์ ในการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2562 "สุเมธ ตั้งประเสริฐ" พบว่า ในภาคธุรกิจมีการเก็บข้อมูลต่าง ๆ ในรูปแบบของดิจิทัลมากขึ้นเรื่อย ๆ เพื่อประโยชน์ในเชิงธุรกิจ เช่น เพื่อความเข้าใจพฤติกรรมของผู้บริโภค เพื่อการสร้างสื่อโฆษณา หรือเพื่อการพัฒนาผลิตภัณฑ์ที่ถูกใจผู้บริโภค เป็นต้น ก

 

การวิเคราะห์ข้อมูลนั้นพึงกระทำเป็นกระบวนการทางวิทยาศาสตร์ ได้แก่ การตั้งสมมติฐาน การสร้างแบบจำลอง การทดลอง และการหาผลลัพธ์จากการจำลอง ซึ่งเรียกรวมกันว่าเป็นกระบวนการของวิทยาศาสตร์ข้อมูล (data science) 

"สุเมธ" สรุปข้อค้นพบของเขาว่า ในการเลือกตั้งปี 2562 พรรคการเมืองต่าง ๆ ทั้งพรรคขนาดใหญ่ ขนาดกลางและขนาดเล็กต่างมีการเก็บข้อมูลแบบดิจิทัล พรรคการเมืองขนาดใหญ่ต้องกำหนดกลยุทธ์การสื่อสารทุกช่องทาง เน้นการสื่อสารผ่านสื่อสังคมออนไลน์และใช้วิทยาศาสตร์ข้อมูลในการศึกษาพฤติกรรมของตลาดการเมืองของกลุ่มเป้าหมาย พรรคการเมืองขนาดกลางจะเน้นการสื่อสารผ่านสื่อสังคมออนไลน์บนพื้นฐานของวิทยาศาสตร์ข้อมูลเพื่อขยายส่วนตลาดการเมืองอย่างชัดเจน ขณะที่พรรคการเมืองขนาดเล็กมักใช้ตัวแทน เช่น หัวหน้าพรรค เพื่อสื่อให้สังคมเกิดความมั่นใจ ผ่านการสื่อสารอุดมการณ์ของพรรคที่เข้าใจง่าย กระชับ มีประเด็นสร้างสรรค์ นำไปสู่การตอบรับจากกลุ่มเป้าหมาย เกิดการบอกต่อ และกลายเป็นกระแสเพื่อดึงดูดความสนใจจากสื่อใหญ่

พรป. ว่าด้วยการเลือกตั้ง ส.ส. บัญญัติว่า "การหาเสียงเลือกตั้งจะกระทำโดยวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ก็ได้ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด" กกต. กำหนดห้ามการซื้อโฆษณาทางโทรทัศน์และวิทยุ แต่ไม่ห้ามการซื้อหรือใช้สื่อออนไลน์ แต่ต้องแจ้ง กกต. โดยละเอียด และจำกัดงบประมาณไว้ภายใต้จำนวนเงินเดียวกัน (ไม่เกิน 1.5 ล้านบาทในการเลือกตั้งปี 2562 สำหรับผู้สมัครแบบแบ่งเขต)

 

การกำหนดไว้กว้าง ๆ เช่นนี้ ทำให้ยากที่จะรู้ว่าถ้าพรรคหรือผู้สมัครผลิตสื่อออนไลน์แล้ว จะเข้าหลักเกณฑ์ที่ยังไม่เป็นลายลักษณ์อักษรอย่างชัดเจนหรือไม่ จริงอยู่ การใช้สื่อออนไลน์เป็นเรื่องใหม่ จึงเป็นการยากที่ กกต. จะวางหลักเกณฑ์ที่รัดกุมในขั้นนี้ แต่มีอีกทางหนึ่งที่พอทำได้ คือให้พรรคการเมืองทั้งหลายตกลงกันเองในเชิงจรรยาบรรณ เพื่อให้เกิดวัฒนธรรมการหาเสียงผ่านสื่ออิเล็กทรอนิกส์ที่ให้เกียรติและไม่ชิงเอารัดเอาเปรียบกัน แม้จะยังไม่มีการกำหนดโทษที่ชัดเจนก็ตาม

ขอยกตัวอย่างของจรรยาบรรณการหาเสียงผ่านสื่อออนไลน์ของประเทศเนเธอร์แลนด์ในการเลือกตั้งทั่วไปเมื่อวันที่ 17 มีนาคม 2564 เพื่อประกอบการพิจารณาของพรรคการเมืองว่า จะแก้ไขเพิ่มเติมจรรยาบรรณการหาเสียงเลือกตั้งดังกล่าวข้างต้น ที่ได้ตกลงกันไว้ในปี 2544 เพื่อนำมาใช้กับการเลือกตั้งที่จะมาถึงในปีหน้าได้มากน้อยเพียงใด 

สำหรับกรณีของ"เนเธอร์แลนด์"นั้น ในบรรดาพรรคการเมือง 13 พรรคที่มี ส.ส. ในสภาฯ 11 พรรค และแพลตฟอร์มระดับโลก 4 แพลตฟอร์ม (ได้แก่ Facebook, Google, Snapchat, TikTok) มีความมุ่งมั่นที่จะทำให้การโฆษณาทางการเมืองระหว่างการหาเสียง เป็นไปอย่างโปร่งใส ในการนี้ องค์กรระหว่างรัฐบาลชื่อ International IDEA ได้ทำหน้าที่ประสานงานในการจัดทำจรรยาบรรณการหาเสียงเลือกตั้งผ่านสื่อสังคมออนไลน์ขึ้น โดยมีหลักการร่วมกันคือ 1) ความโปร่งใส 2) การเคารพสิทธิส่วนบุคคล 3) ความปลอดภัย 4) ความเป็นธรรม 5) บูรณภาพ (integrity), และ 6) ไม่มีใครได้เปรียบเสียเปรียบ (a level playing field)

ตัวแทนพรรคการเมืองและแพลตฟอร์มที่ลงนามใน"จรรยาบรรณการหาเสียง" ผ่านสื่อสังคมออนไลน์มีความมุ่งมั่นที่จะปฏิบัติตามข้อตกลงร่วมกันที่มีรายละเอียดเขียนไว้ 25 ข้อด้วยกัน ซึ่งขอนำเล่าสู่กันฟังโดยสังเขปดังนี้

-    ข้อ 1 ถึง ข้อ 3 เป็นบททั่วไป ว่าด้วยความรับผิดชอบในการใช้สื่อออนไลน์เพื่อคงไว้ซึ่งบูรณภาพของการเลือกตั้ง ความโปร่งใสในการลงโฆษณา การไม่เผยแพร่ข่าวสารที่ทำให้เข้าใจผิด ทำให้เกลียดชัง และปลุกระดมความรุนแรง

-  ข้อ 4 ถึง ข้อ 13 แสดงความมุ่งมั่นของพรรคการเมืองที่จะให้ข้อมูลเกี่ยวกับการโฆษณาผ่านสื่อออนไลน์อย่างสมบูรณ์และตรงไปตรงมา ดำรงไว้ซึ่งจริยธรรมการสื่อสาร ละเว้นการใช้ข่าวปลอมหรือการยุยงให้ใช้ความรุนแรง ละเว้นที่จะใช้ข้อมูลทางจิตวิทยาแบบเล็งเป้าหมาย ไม่ใช้คนกลางรวมทั้งชาวต่างประเทศในการลงโฆษณาโดยไม่ระบุว่ามาจากพรรคการเมือง สร้างความตระหนักรู้ภายในพรรคถึงเนื้อหาของจรรยาบรรณนี้

- ข้อ 14 ถึง ข้อ 25 แสดงความมุ่งมั่นของแพลตฟอร์มสังคมที่จะพัฒนากลไกความโปร่งใสในการโฆษณาทางการเมือง ทำข้อมูลเกี่ยวกับผู้ลงโฆษณาให้เป็นข้อมูลสาธารณะและเดาน์โหลดได้ รายงานเกี่ยวกับผู้จ่ายเงินให้ทราบอย่างเพียงพอ ห้ามการโฆษณาข้ามประเทศ สร้างความตระหนักรู้ถึงจรรยาบรรณนี้ในหมู่พนักงานของแพลตฟอร์ม มีกลไกรับ-ตอบคำถามอย่างเป็นมิตร ลบการโฆษณาทางการเมืองและเนื้อหาที่ไม่เหมาะสมออกไปโดยเร็ว แสดงข้อมูลที่ถูกต้องในกรณีมีการให้ข้อมูลที่ผิดพลาดเกี่ยวกับกระบวนการลงคะแนน แบ่งปันประสบการณ์ของประเทศอื่นกับพรรคการเมืองและผู้มีอำนาจหน้าที่ในเนเธอร์แลนด์ ติดตามผลและทบทวนแนวปฏิบัติเมื่อการเลือกตั้งผ่านไปแล้ว

 

มีองค์กรอีกองค์กรหนึ่งที่ทำงานในเรื่องสันติภาพและประชาธิปไตย องค์กรนี้ชื่อว่า Humanitarian Dialogue หรือ HD มีสำนักงานใหญ่อยู่ที่ เจนีวา HD ก็สนใจเรื่องจรรยาบรรณการหาเสียงเลือกตั้ง รวมถึงเรื่องการใช้สื่อออนไลน์เพื่อการหาเสียง HD ได้รวบรวมข้อมูลจากบางประเทศ ซึ่งจะขอนำมาเสนอเป็นกรณีศึกษา 2 กรณีโดยสังเขปดังนี้ 
กรณีศึกษากรณีแรกคือการเลือกตั้งท้องถิ่นของประเทศอินโดนีเซียเมื่อวันที่ 9 ธันวาคม 2563 

องค์กรภาคประชาสังคมในอินโดนีเซียได้ร่วมกันร่างจรรยาบรรณในการใช้สื่อสังคมออนไลน์สำหรับการหาเสียงเลือกตั้ง โดยมีขั้นตอนดังนี้ 

1) จัดกระบวนการปรึกษาหารือและการประชุมเชิงปฏิบัติการสำหรับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลายฝ่าย ประกอบด้วย บริษัทโซเชียลมีเดียแพลตฟอร์ม คณะกรรมการการเลือกตั้ง กระทรวงข้อมูลข่าวสาร และผู้เชี่ยวชาญด้านต่าง ๆ 

2) ผู้เชี่ยวชาญนำประเด็นที่ได้จากการประชุมไปร่างเป็นจรรยาบรรณ โดยเน้นหลักการ ดังนี้ 

• ความน่าเชื่อถือของการเลือกตั้ง 

• ความโปร่งใส 

• เสรีภาพในการแสดงออก 

• การเคารพสิทธิส่วนบุคคล
 

• การเข้าถึงข้อมูล 

• การไม่เลือกปฏิบัติ (non-discrimination) 

• การติดตามตรวจสอบการปฏิบัติตามจรรยาบรรณ

 

3) นำร่างจรรยาบรรณไปขอความเห็นชอบจากผู้มีส่วนได้เสีย

 

4) ภาคีที่ร่วมจัดทำจรรยาบรรณร่วมกันเปิดตัวจรรยาบรรณเมื่อวันที่ 22 พฤศจิกายน 2563 โดยมีองค์กรภาคประชาสังคมที่ทำงานในด้านการส่งเสริมประชาธิปไตย และด้านสิทธิมนุษยชน 10 องค์กรร่วมลงนาม และมีเจ้าหน้าที่ระดับสูงของคณะกรรมการการเลือกตั้งร่วมสนับสนุน 

 

5) องค์กรภาคประชาสังคมได้เลือกเขตการเลือกตั้งท้องถิ่น 2 เขต เพื่อสังเกตการณ์การปฏิบัติตามจรรยาบรรณ และพบว่ามีการใช้บัญชีโซเชียลปลอมเป็นจำนวนมากเพื่อใช้ในปฏิบัติการทางข้อมูลข่าวสาร (IO) และมีการเผยแพร่เนื้อหาที่แสดงความเกลียดชังหรือเนื้อหาอันตรายประเภทอื่น ๆ  

 

กรณีศึกษากรณีที่สองคือการเลือกตั้งท้องถิ่นของประเทศโคโซโวในปี 2564 ซึ่งมีการจัดทำจรรยาบรรณการใช้สื่อสังคมออนไลน์สำหรับพรรคการเมืองและผู้สมัคร ดังนี้

 

พรรคการเมือง ผู้สมัคร และผู้สนับสนุนให้คำมั่นว่าจะ

• เคารพกฎหมายและระเบียบการเลือกตั้ง

• ไม่ให้มีการโฆษณา การแสดงจุดยืน และข่าวสารที่เป็นการแสดงความเกลียดชัง ข่าวปลอม การบิดเบือน และใส่ร้าย 

• ใช้บัญชีทางการสำหรับค่าใช้จ่ายในการสื่อสาร และละเว้นการใช้บัญชีปลอมหรือบัญชีของบุคคลอื่น

• เปิดเผยค่าใช้จ่ายในการโฆษณาผ่านสื่อสังคมออนไลน์

• ตรวจสอบข้อเท็จจริงและให้ความใส่ใจแก่ข่าวสารทั้งปวงที่ใช้ในการรณรงค์หาเสียง

• รับผิดชอบเฉพาะช่องทางการสื่อสารที่เป็นทางการของพรรคหรือของผู้สมัคร

 

จะขอพักเรื่องจรรยาบรรณการหาเสียงเลือกตั้งไว้เพียงเท่านี้ ต่อไปจะขอกล่าวถึงการเงินของพรรคการเมืองซึ่งผมได้ข้อมูลมาจากการศึกษาเบื้องต้นของ พรรณชฎา ศิริวรรณบุศย์ เรื่องการเงินของพรรคการเมือง โดยได้รับการสนับสนุนจาก International IDEA 
ประเด็นศึกษาประเด็นแรกคือรายได้ พรรคการเมืองมีรายได้ดังนี้

-    เงินสนับสนุนจากกองทุนพัฒนาพรรคการเมือง

-    เงินบริจาคที่หักจากภาษีรายได้บุคคลธรรมดา ที่บุคคลผู้นั้นประสงค์จะบริจาคแก่พรรคการเมืองหนึ่งพรรคการเมืองใด ปีละ 500 บาท เรียกสั้น ๆ ว่าเงินบริจาคภาษี

-    รายได้จากการจัดกิจกรรมระดมทุน

-    ค่าบำรุงพรรคจากสมาชิก ปีละ 100 บาท หรือตลอดชีพไม่น้อยกว่า 2,000 บาท

-    รายได้จากการขายสินค้าหรือบริการตามระเบียบ กกต.

-    เงินบริจาคให้แก่พรรคการเมืองไม่เกิน 10 ล้านบาทต่อคนต่อปี
มีข้อสังเกตเกี่ยวกับรายได้ดังนี้

-    เกณฑ์การจัดสรรเงินกองทุนฯแก่พรรคการเมืองเปลี่ยนมาเรื่อย ๆ และคณะกรรมการกองทุนฯที่เคยมีตัวแทนพรรคการเมืองนั้น ปัจจุบันก็ไม่มี การจัดสรรเงินกองทุนให้พรรคการเมืองเคยจัดสรรเป็นไตรมาศหรือตามกิจกรรม แต่ปัจจุบันจัดสรรทั้งหมดตั้งแต่ต้นปี ซึ่งมีทั้งข้อดีและข้อเสีย

-    สำหรับเงินบริจาคภาษี กรมสรรพากรอาจโอนให้พรรคการเมืองได้โดยตรง ไม่ต้องโอนไปให้กองทุนฯก่อน แล้วให้กองทุนฯโอนต่ออีกที

-    ระเบียบ กกต. ระบุนิยามของสินค้าและบริการที่พรรคการเมืองอาจจัดขายไว้แคบเกินไป อีกทั้งน่าจะอนุญาตการขายสินค้าและบริการทางออนไลน์ได้

 

สำหรับรายจ่ายในการหาเสียงเลือกตั้งนั้น กกต. กำหนดให้ผู้สมัครใช้จ่ายในการหาเสียงได้ไม่เกิน 1.5 ล้านบาท และพรรคการเมืองใช้จ่ายได้ไม่เกิน 35 ล้านบาท อย่างไรก็ดี กฎหมายปัจจุบันมีการเปลี่ยนแปลง คือ มีการขยายระยะเวลาที่เกิดค่าใช้จ่าย โดยกำหนดใหม่เป็นเวลา 180 วันก่อนวันเลือกตั้ง เนื่องจากระยะเวลาที่เพิ่มขึ้น วงเงินค่าใช้จ่ายอาจต้องเพิ่มขึ้นด้วย

 

พรรคการเมืองจะต้องจัดทำรายงานงบการเงินเป็นประจำทุกปี แต่ในส่วนของเงินที่ได้รับจัดสรรโดยกองทุนฯ ต้องทำรายงานทุก 3 เดือน ซึ่งน่าจะถี่เกินไป จึงควรขยายเวลาการจัดทำรายงานการเงินจากกองทุนฯออกไป เช่นเป็น 6 เดือน หรือเพิ่มเวลาการยื่นเอกสารรายงานการเงินจาก ภายใน 15 วัน เป็นภายใน 30 วันภายในไตรมาศนั้น ๆ และควรอนุญาตให้ยื่นรายงานการเงินและเอกสารทางออนไลน์ได้

 

กกต. ควรเปิดเผยข้อมูลการเงิน โดยเฉพาะเงินบริจาค ต่อสาธารณะแบบออนไลน์ โดยมีการทำข้อมูลให้เป็นปัจจุบันตลอดเวลา

 

"กกต." ควรเปิดโอกาสและสนับสนุนให้องค์กรภาคประชาสังคมเข้าถึงข้อมูลและร่วมตรวจสอบว่าการใช้จ่ายเป็นไปตามระเบียบและเป็นจริงตามที่รายงานหรือไม่ ทั้งนี้ กกต. ควรถือว่าการเลือกตั้งเป็นเรื่องของประชาชนและองค์กกรภาคประชาสังคมคือหุ้นส่วนในการทำงานของ กกต. 

 

อนึ่ง ในกรณีการกระทำผิดที่เกี่ยวข้องกับการใช้เงินและการทำรายงานการเงินของพรรคการเมือง พรป. พรรคการเมืองปัจจุบัน ไม่มีบทลงโทษเป็นการยุบพรรค จึงขอให้ข้อสังเกตว่า ควรละเว้นการยุบพรรคในกรณีนี้ต่อไป และควรระมัดระวังและตีความข้อความที่กว้าง เช่น พึงรู้ว่าเงินที่มีผู้นำมาบริจาคนั้นได้มาโดยมิชอบด้วยกฎหมาย ในทางที่จะยกประโยชน์ให้พรรคการเมือง มากกว่าในทางที่จะเพ่งเล็งและลงโทษ 

 

วันเลือกตั้งทั่วไปใกล้เข้ามา เราต้องช่วยกันคิดเรื่องจรรยาบรรณการหาเสียงเลือกตั้ง โดยเฉพาะเรื่องการหาเสียงผ่านสื่อสังคมออนไลน์ที่เป็นเรื่องใหม่ รวมทั้งควรทบทวนกฎระเบียบของ "กกต." ว่าด้วยการเงินของพรรคการเมือง ให้เอื้อประโยชน์ต่อการพัฒนาพรรคการเมืองมากยิ่งขึ้น และมีความคล่องตัวมากขึ้นโดยอาศัยเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร รวมทั้งเปิดโอกาสให้ภาคประชาสังคมมีส่วนร่วมในฐานะหุ้นส่วนของ "กกต." ในภารกิจการจัดการเลือกตั้ง เพื่อให้เป็นการแสดงออกของเจตนารมณ์ของผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งอย่างสุจริตและเที่ยงธรรม