ศึกอดีตขุนคลัง "ธีระชัย" โต้ "หม่อมอุ๋ย" กรณีตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ

วันที่ ๒๘ มีนาคม ๒๕๖๐
เรื่อง บรรษัทน้ำมันแห่งชาติในร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่..) พ.ศ. ...
เรียน สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ
ตามที่ ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุลได้มีหนังสือเปิดผนึกแจ้งความเห็นเกี่ยวกับบรรษัทน้ำมันแห่งชาติแก่ท่านเพื่อประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติปิโตรเลียม (ฉบับที่..) พ.ศ. ... นั้น เพื่อให้ท่านได้รับข้อมูลที่ครบถ้วนทุกด้านเพื่อจะเป็นประโยชน์ต่อการทำงานของท่าน ข้าพเจ้าขอแจ้งความเห็นโต้แย้ง ดังนี้
ข้อ ๑. ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุลแจ้งว่า ได้เคยเห็นข้อความในร่างที่มีผู้เตรียมการเพื่อเสนอจัดตั้งบรรษัทน้ำมันแห่งชาติ ซึ่งระบุว่า "บรรษัทน้ำมันแห่งชาติ เป็นผู้ถือสิทธิ์ในทรัพยากรปิโตรเลียมทุกชนิดของประเทศ" และ "ในระยะเริ่มต้นของการดำเนินงาน ให้กรมพลังงานทหารเป็นหน่วยงานที่บริหารบรรษัทน้ำมันแห่งชาติไปก่อน..." ซึ่งหากเป็นไปตามร่างดังกล่าว กิจการน้ำมันของประเทศก็จะถอยหลังไป โดยเปรียบเทียบกับไปช่วงเวลาเมื่อ ๕๐ ปีก่อนที่ประเทศไทยมีน้ำมัน "สามทหาร"
ในข้อนี้ ข้าพเจ้ามีความเห็นว่าสถานการณ์ในธุรกิจปิโตรเลียมในประเทศในปัจจุบันมีความซับซ้อนเกินกว่าที่จะให้กรมพลังงานทหารเป็นหน่วยงานที่บริหารบรรษัทน้ำมันแห่งชาติแม้แต่ในช่วงเริ่มต้น จึงไม่เห็นด้วยกับข้อเสนอที่ ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุลอ้างว่าปรากฏอยู่ในเอกสารดังกล่าว
แต่อย่างไรก็ตาม ในเวลาเดียวกัน ข้าพเจ้าไม่เห็นเหตุผลว่าการมีบรรษัทน้ำมันแห่งชาติจะหมายความว่าเป็นการถอยหลัง ๕๐ ปี เพราะถ้ามีการกำหนดโมเดลที่เหมาะสมกับประเทศไทย ก็จะไม่กระทบต่อบริษัทเอกชนทั่วไปแต่อย่างใด ซึ่งข้าพเจ้าจะบรรยายโมเดลที่เหมาะสมกับประเทศไทยในลำดับต่อไป
ข้อ ๒. ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุลแจ้งความเห็นว่าสภาพธุรกิจน้ำมันในอดีตนั้น บริษัทต่างชาติเป็นกลุ่มหลักที่ครอบครองตลาด แต่การจัดตั้งการปิโตรเลียมแห่งประเทศไทยทำให้สามารถเปลี่ยนแปลงจนกระทั่งกลุ่มบริษัท ปตท. ขึ้นเป็นผู้ครองตลาดอันดับหนึ่ง สามารถขยายเครือข่ายไปต่างประเทศ สามารถตั้งบริษัทในเครือที่ทำธุรกิจที่เกี่ยวเนื่องกับพลังงานอีกหลายบริษัท และทำการสำรวจและผลิตทั้งในประเทศและต่างประเทศ จึงเป็นกรณีที่ประเทศไทยมีกลุ่มบริษัท ปตท. เป็นรัฐวิสาหกิจที่ทำหน้าที่บรรษัทน้ำมันแห่งชาติได้ดีอยู่แล้ว เป็นนัยว่า ไม่จำเป็นต้องตั้งบรรษัทฯขึ้นมาอีก
ในข้อนี้ ข้าพเจ้าขอเรียนว่าการที่กลุ่มบริษัท ปตท. สามารถทำธุรกิจประสบความสำเร็จก้าวหน้าโดยขยายตัวไปต่างประเทศได้นั้น เป็นเรื่องที่ดี และรัฐควรสนับสนุน แต่การสนับสนุนจะต้องเท่าเทียมกับบริษัทเอกชนในธุรกิจอื่นๆที่จะขยายตลาดและการทำธุรกิจไปทั่วโลก ทั้งนี้ รัฐย่อมจะไม่สามารถให้การสนับสนุนที่เกินกว่าการให้สิทธิตามปกติเท่าเทียมกับบริษัทอื่นๆได้
สำหรับข้อคิดว่า กลุ่มบริษัท ปตท. เป็นรัฐวิสาหกิจที่ทำหน้าที่บรรษัทน้ำมันแห่งชาติได้ดีอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องตั้งบรรษัทฯขึ้นมาอีกนั้น ข้าพเจ้าเห็นว่าไม่ถูกต้อง เพราะสถานการณ์ธุรกิจพลังงานของประเทศไทยในอนาคตกำลังจะเปลี่ยนไปจากเดิมอย่างสิ้นเชิงเนื่องจากสองปัจจัย
ปัจจัยที่หนึ่ง การใช้ระบบแบ่งปันผลผลิต/ระบบจ้างบริการ จะเป็นครั้งแรกที่ทำให้รัฐได้รับสิทธิในรูปส่วนแบ่งปิโตรเลียม หรือเป็นเจ้าของปิโตรเลียม และ
ปัจจัยที่สอง ขณะนี้มีสัมปทานที่กำลังจะทยอยหมดอายุหลายสัมปทาน ซึ่งจะทำให้มีทรัพย์สินตกเป็นของรัฐจำนวนมาก ดังนั้น สองปัจจัยดังกล่าวจะทำให้เกิดทรัพยสิทธิในรูปแบบใหม่ๆที่รัฐจำเป็นจะต้องบริหารจัดการ และทรัพยสิทธิเหล่านี้ล้วนเป็นสิ่งที่ได้มาจากการใช้อำนาจมหาชนของรัฐทั้งสิ้น
การที่กลุ่มบริษัท ปตท. มีผู้ถือหุ้นที่เป็นเอกชน ทั้งผู้ถือหุ้นไทยและผู้ถือหุ้นต่างชาติ ซึ่งจะมีคำถามว่าอาจจะเป็นผู้บริหารและพนักงาน ผู้มีอุปการคุณที่ได้รับสิทธิในการจองซื้อหุ้นในช่วงการแปรรูป นักการเมืองและสมาชิกรัฐสภาที่ได้รับสิทธิจองซื้อหุ้น และผู้ถือหุ้นต่างชาติบางรายก็อาจจะเป็นคนไทยที่อ้อมไปใช้สิทธิจองซื้อหุ้นในต่างประเทศ
ดังนั้น ถ้าหากรัฐให้ทรัพยสิทธิใดๆที่ได้มาจากการใช้อำนาจมหาชนของรัฐ ให้สิทธินี้แก่กลุ่มบริษัท ปตท. ก็จะมีผลเป็นการยกเอาประโยชน์ของประชาชนไปให้แก่ผู้ถือหุ้นเอกชนดังกล่าว ซึ่งจะไม่เป็นธรรมต่อประชาชนโดยทั่วไป
ดังนั้น ข้าพเจ้าจึงเห็นว่า ข้อคิดว่า กลุ่มบริษัท ปตท. เป็นรัฐวิสาหกิจที่ทำหน้าที่บรรษัทน้ำมันแห่งชาติได้ดีอยู่แล้ว ไม่จำเป็นต้องตั้งบรรษัทฯขึ้นมาอีกนั้น ไม่ถูกต้อง
และถ้าหากไม่มีบรรษัทฯ ก็จะต้องจัดให้ส่วนงานของรัฐเข้ามาเป็นผู้เป็นเจ้าของและบริหารจัดการทรัพยสิทธิเหล่านี้ ซึ่งการที่ส่วนงานของรัฐจะต้องปฏิบัติตามระเบียบราชการ จะทำให้ไม่คล่องตัวในทางธุรกิจ
ข้อ ๓. ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุลตั้งคำถามว่า ถ้าดึงเอากรรมสิทธิ์ของพลังงานทุกชนิดมารวมศูนย์อยู่ที่บรรษัทฯ วิสาหกิจและกิจการของบริษัทพลังงานต่างๆหลายแห่งจะดำเนินการอยู่ได้อย่างไร กิจการเหล่านี้เป็นกิจการขนาดใหญ่ หากต้องหยุดลง ปัญหาอาจลุกลามจนเป็นวิกฤตทางเศรษฐกิจได้
ข้าพเจ้าขอเรียนว่าในสภาวะที่ทรัพยสิทธิของรัฐกำลังจะเปลี่ยนแปลงไปจากเดิมอย่างมากมายเช่นนี้ และเนื่องจากรัฐย่อมไม่สามารถยกเอาทรัพยสิทธิเหล่านี้ไปให้เป็นประโยชน์แก่เอกชนเพียงบางกลุ่ม ดังนั้น วิสาหกิจและกิจการของบริษัทพลังงานเอกชนต่างๆจึงจำเป็นจะต้องปรับตัว และจำเป็นต้องเรียนรู้ที่จะทำธุรกิจในสภาวะที่มีการแข่งขัน
ทั้งนี้ กรณีของกลุ่มบริษัท ปตท. นั้น เนื่องจากเป็นบริษัทที่โฆษณาตลอดเวลาว่า เป็นบริษัทที่มีธรรมาภิบาลสูง ดำเนินงานอย่างโปร่งใส และมีผู้บริหารที่มีความสามารถเป็นที่ยอมรับ จนมีผลกำไรสูงต่อเนื่องหลายปี กลุ่มบริษัท ปตท. จึงไม่น่าจะมีปัญหาในการปรับตัวแต่อย่างใด
ข้อ ๔. ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุลตั้งข้อสังเกตว่า การเอากรรมสิทธิ์ของพลังงานทุกชนิดมารวมศูนย์อยู่ที่บรรษัทฯ และเนื่องจากบรรษัทฯจะสามารถขยายขอบเขตการทำธุรกิจผ่านบริษัทลูก จึงจะมีความเสี่ยงที่นักการเมืองจะแทรกแซง
และบรรษัทฯที่ตั้งใหม่จะยังไม่มีประสบการณ์ที่จะรับมือกับปัญหาและพัฒนาการใหม่ๆของกิจการพลังงาน จึงจะมีความเสี่ยงเกิดการสะดุดจนเป็นอุปสรรคต่อการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศได้อีกด้วย
ในประเด็นนี้ข้าพเจ้าเห็นว่า ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุลมีวัตถุประสงค์ที่จะช่วยให้ข้อมูลเพื่อให้ร่างกฎหมายเป็นประโยชน์ต่อการบริหารจัดการทรัพยากรของประเทศมากที่สุด จึงขอเรียนว่า
บทบาทของบรรษัทฯสามารถจะกำหนดกรอบให้เหมาะสมกับประเทศไทยเป็นการเฉพาะ ดังนี้
๔.๑ บทบาทแบบแคบที่สุด ควรมีดังนี้
๔.๑.๑ การขายและจำหน่ายปิโตรเลียม ทั้งในส่วนที่เป็นของผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิตและในส่วนที่เป็นของรัฐ ซึ่งในประเทศต่างๆที่ใช้ระบบสัญญาแบ่งปันผลผลิต หรือสัญญาบริการนั้น โดยปกติบรรษัทฯเป็นผู้ทำการขายปิโตรเลียม โดยวิธีจัดประมูลแข่งขันโปร่งใสเป็นประจำ
๔.๑.๒ การรับซื้อปิโตรเลียมในส่วนที่เป็นของผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิต ซึ่งโดยปกติรัฐจะกำหนดราคารับซื้อที่ต่ำกว่าราคาตลาดเล็กน้อยเพื่อเป็นทางเลือกให้แก่ผู้สำรวจและผลิต บรรษัทฯจึงควรเป็นผู้ทำหน้าที่รับซื้อปิโตรเลียมดังกล่าว
๔.๑.๓ การถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินปิโตรเลียมที่เป็นของรัฐ เช่น การเป็นผู้ที่ถือกรรมสิทธิ์ในระบบท่อก๊าซซึ่งจะต้องมีการรับโอนตามมติคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ซึ่งการถือกรรมสิทธิ์โดยบรรษัทฯจะเป็นการเปิดให้บุคคลที่สามสามารถเข้าร่วมใช้ท่อก๊าซโดยทำสัญญาตรงกับบรรษัทฯ และการเป็นผู้ที่ถือกรรมสิทธิ์ในทรัพย์สินที่รัฐจะได้จากสัมปทานที่กำลังจะทยอยหมดอายุ ซึ่งนับวันจะมีจำนวนมากขึ้นๆ
๔.๒ บทบาทที่อาจจะขยายเพิ่มเติม ได้แก่ การนำพื้นที่ออกให้บริษัทเอกชนแข่งขันกันสำรวจและผลิตปิโตรเลียม ไม่ว่าในรูปแบบสัมปทาน สัญญาแบ่งปันผลผลิต หรือสัญญาบริการ ซึ่งขณะนี้เป็นงานของกรมเชื้อเพลิงธรรมชาติอยู่แล้ว จึงจะสามารถโอนย้ายบุคลากรที่สนใจมาสังกัดบรรษัทฯได้โดยง่าย แต่ในการดำเนินการตามบทบาทนี้ จำเป็นจะต้องมีการกำหนดกติกาและวิธีการ เพื่อให้มีการแข่งขันโปร่งใส และป้องกันการแทรกแซงจากนักการเมือง
๔.๓ บทบาทสำหรับบรรษัทฯที่เต็มรูปแบบและใช้กันอยู่ในหลายบางประเทศ คือการ ทำหน้าที่ในการสำรวจและผลิตปิโตรเลียมแบบครบวงจร (กล่าวคือเป็นทำการสำรวจเอง เป็นผู้จัดซื้ออุปกรณ์และทำการผลิตเอง ดังเช่นตัวอย่างกรณีของบรรษัท Pemex ของประเทศเม๊กซิโก)
แต่ข้าพเจ้าเห็นว่าบทบาทนี้ยังไม่เหมาะสมกับประเทศไทย เพราะการจัดตั้งจะต้องใช้เวลานานในการพัฒนาและรวบรวมบุคลากร จะต้องมีทุนดำเนินการจำนวนมาก และจะเป็นการผูกขาดการทำธุรกิจด้านนี้โดยไม่จำเป็น นอกจากนี้ กระบวนการทำงานที่ครบวงจรดังกล่าวย่อมเปิดช่องให้มีการแทรกแซงจากนักการเมืองและบุคคลต่างๆ ประกอบกับการบริหารความเสี่ยงด้านป้องกันทุจริตก็จะกระทำได้ยาก เพราะการจัดซื้อจัดจ้างเป็นส่วนใหญ่จะมีประเด็นเทคนิกที่ซับซ้อน และถ้าหากบริหารงานไม่รัดกุม ก็จะล้มละลายได้ในภายหลัง
ข้อ ๕. ม.ร.ว.ปรีดียาธร เทวกุลเสนอแนะให้สมาชิก สนช. ลงมติรับร่างโดยให้ตัดมาตรา ๑๐/๑ ออกไป
เนื่องจากสถานการณ์ธุรกิจพลังานในอนาคตจะมีทรัพยสิทธิใหม่ๆที่เป็นของรัฐจำนวนมาก ซึ่งทรัพยสิทธิดังกล่าวได้มาจากการใช้อำนาจมหาชนของรัฐ จึงไม่สามารถให้บริษัทที่มีเอกชนร่วมถือหุ้นเป็นผู้ใช้สิทธิดังกล่าวแทนรัฐได้ และจำเป็นต้องมีการจัดตั้งบรรษัทฯขึ้นใหม่นั้น
ข้าพเจ้าขอเรียนว่าการจัดตั้งบรรษัทฯจำเป็นจะต้องดำเนินการให้เสร็จเรียบร้อยก่อนหน้าการนำเอาแปลงเอราวัณ/บงกชออกประมูล เพราะในกระบวนการนำเอาแปลงเอราวัณ/บงกชออกประมูลนั้น รัฐจำเป็นจะต้องให้ข้อมูลแบบทั่วไปแก่ผู้ที่สนใจให้ชัดแจ้งก่อนการยื่นความจำนงว่า ผู้ใดจะเป็นผู้ทำหน้าที่ขายและจำหน่ายปิโตรเลียม และผู้ใดจะเป็นผู้ทำหน้าที่รับซื้อปิโตรเลียมในส่วนที่เป็นของผู้รับสัญญาแบ่งปันผลผลิต มิฉะนั้น เอกชนรายต่างๆที่มีความสนใจจะยื่นความจำนง จะไม่สามารถพิจารณาได้แม่นยำว่าตนเองจะมีสิทธิเหลืออยู่ในส่วนใด และสมควรจะเสนอแบ่งปันผลผลิตให้แก่รัฐบาลไทยในสัดส่วนเท่าใด
ข้าพเจ้าจึงขอให้ข้อมูลเพื่อจะเป็นประโยชน์ให้แก่ท่านในฐานะสมาชิก สนช. และหวังว่าท่านจะพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้องให้เป็นประโยชน์สูงสุดต่อประเทศชาติและประชาชน

ขอแสดงความนับถือ
(ธีระชัย ภูวนาถนรานุบาล)