ผ่าทางรอด 'หนี้สาธารณะไทย'

ที่ผ่านมาความรู้สึกเกี่ยวกับการก่อหนี้ยืมสินจะเป็นไปในทางที่ไม่ดี ประเทศใดมีหนี้สินอยู่มากแสดงว่าฐานะทางเศรษฐกิจไม่มั่นคงและอาจจะล้มละลายได้ ปัจจุบันแนวคิดนี้เริ่มเปลี่ยนไป การทำธุรกิจเพียงเท่าที่มีทุนอาจไม่เจริญก้าวหน้า แต่การกู้เงินธนาคารมาลงทุนขยายกิจการ อาจจะเจริญก้าวหน้าจนสามารถชําระหนี้คืนและขยายกิจการให้เจริญเติบโตขึ้นได้

 

เช่นเดียวกับรัฐบาลอาจจําเป็นต้องใช้จ่ายเงิน เพื่อพัฒนาประเทศลงทุนโครงสร้างพื้นฐาน เพื่อกระตุ้นให้ประชาชนขยายการลงทุน ทําให้ประชาชนมีงานทํา มีรายได้สูงขึ้นเมื่อรายได้ประชาชาติเพิ่มสูงขึ้น รัฐบาลก็จะสามารถเก็บภาษีเงินได้จากประชาชนเพิ่มขึ้นเพื่อชําระหนี้คืน รัฐบาลของประเทศต่าง ๆ ทั้งที่พัฒนาแล้ว และกําลังพัฒนาต่างก็มีหนี้สาธารณะอยู่เป็นจํานวนไม่น้อย หนี้สาธารณะนี้เราจะมองได้ทั้ง 2 ด้าน คือ เมื่อรัฐบาลยืมเงินเข้ามาก็จัดเป็นรายรับของรัฐบาลทางหนึ่ง และเมื่อหนี้ถึงกําหนดชําระรัฐบาลก็ต้องตั้งเป็นงบประมาณรายจ่ายเพื่อชําระหนี้การก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลจึงมีผลต่อเศรษฐกิจส่วนรวมของประเทศ

 

กระทรวงการคลังเป็นหน่วยงานที่มีความสำคัญของประเทศที่มีบทบาทหน้าที่ในการบริหารจัดการหนี้สาธารณะ และการเงินการคลังของประเทศ ซึ่งภารกิจนี้ถือเป็นหนึ่งในภารกิจหลักที่มีความสำคัญต่อเสถียรภาพทางเศรษฐกิจของประเทศทั้งในระยะสั้นและระยะยาว โดยมีสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ (สบน.) ที่เป็นกลไกสำคัญในการวางแผน กู้เงิน ชำระหนี้ และควบคุมไม่ให้ระดับหนี้เกินกรอบความสามารถในการบริหารของประเทศ

 

ในการบริหารพอร์ตหนี้ กระทรวงการคลังจะมีบทบาทในการกำหนดการกู้เงินที่เหมาะสม โดยคำนึงถึงแหล่งเงินกู้และต้นทุนทางการเงินเพื่อกำหนดแหล่งกู้เงินทั้งในประเทศและต่างประเทศ เช่น การออกพันธบัตรรัฐบาล พันธบัตรออมทรัพย์ หรือการกู้ผ่านสถาบันการเงินระหว่างประเทศ รวมทั้งประเด็นที่สำคัญจะต้องจัดให้มีการบริหารจัดการความเสี่ยง เช่น อัตราดอกเบี้ย อัตราแลกเปลี่ยน และภาระหนี้ในอนาคต เพื่อให้หนี้สาธารณะอยู่ในระดับที่ไม่เป็นอันตรายต่อเศรษฐกิจของประเทศ กระทรวงการคลังยังมีหน้าที่ดูแลให้ระดับหนี้สาธารณะต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) อยู่ภายใต้เพดานที่กำหนด โดยปัจจุบันมีการปรับเพดานขึ้นมาอยู่ที่ไม่เกิน 70% ของ GDP ซึ่งเป็นการขยายเพดานหนี้ในช่วงการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 และหากระยะต่อไปมีวิกฤติเศรษฐกิจหรือวิกฤติโรคระบาด ก็สามารถเสนอให้คณะกรรมการนโยบายการเงินการคลังของรัฐปรับเพดานชั่วคราวได้

 

สถานการณ์หนี้สาธารณะจะต้องเปิดเผยต่อสาธารณะเพื่อให้เกิดความโปร่งใสในการบริหารจัดการหนี้ โดยข้อมูลเหล่านี้ใช้ประกอบการตัดสินใจเชิงนโยบายและสร้างความเชื่อมั่นจากนักลงทุนทั้งในและต่างประเทศด้วย ที่ผ่านมาสถานะการเงินการคลังของประเทศภายหลังจากวิกฤติการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ที่ระดับหนี้สาธารณะของไทยมีการปรับเพิ่มขึ้นอย่างมาก โดยในปี 2563 หนี้สาธารณะปรับเพิ่มขึ้นจากระดับ 42% ต่อ GDP มาอยู่ที่ระดับสูงกว่า 60% ในปี 2565 รัฐบาลในขณะนั้นได้มีการอนุมัติขยายเพดานหนี้สาธารณะจากเดิมไม่เกิน 60% ต่อ GDP เป็น 70% ต่อ GDP เพื่อรับมือกับวิกฤติและการฟื้นฟูผลกระทบจากวิกฤติที่เกิดขึ้นได้

 

เมื่อดูจากแผนการคลังระยะปานกลาง (2568-2572) หนี้สาธารณะไทยจะปรับเพิ่มขึ้นจากระดับ 65.6% ต่อ GDPในปี 2568 เพิ่มเป็น 69.3% ต่อ GDP ในปี 2562 ซึ่งใกล้เคียงกับระดับ 70% ต่อ GDP ซึ่งเป็นกรอบยั่งยืนทางการคลังที่รัฐบาลกำหนดไว้ เมื่อระดับหนี้สาธารณะของไทยยังมีทิศทางที่เพิ่มขึ้นต่อเนื่องทำให้มีพื้นที่ทางการคลัง (Fiscal Space) เหลือจำกัดมากจึงต้องมีการวางกลยุทธ์ในการบริหารหนี้สาธารณะ และการจัดการเงินคงคลังให้เหมาะสม 

 

รองนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง พิชัย ชุณหวชิร ระบุ ยอมรับว่าหนี้รัฐบาลสูงขึ้นโดยยังไม่อยากเพิ่มเพดานการขาดดุลงบประมาณโดยไม่มีเหตุผลและไม่จำเป็น เพราะเรื่องนี้บอกถึงความเข้มแข็งของรัฐบาล เมื่อกำหนดหนี้สาธารณะไว้ที่ไม่เกิน 70% ของ GDP แล้ว เศรษฐกิจขยายตัวได้ไม่สูง จะทำให้ช่องว่างที่สามารถกู้เงินเพิ่มเพื่อนำเม็ดเงินมาใช้ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจที่มีปัญหา เช่น แก้ปัญหาระบบน้ำ การแก้ปัญหาผลิตภาพของเกษตรกรก็จะน้อยตามลงไปด้วยสิ่งสำคัญนอกจากลดหนี้แล้วต้องทำให้เศรษฐกิจเติบโตได้อย่างต่อเนื่อง

 

ด้านรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงการคลัง เผ่าภูมิ โรจนสกุล ระบุ ขณะนี้เศรษฐกิจไทยกำลังอยู่ในช่วงของการฟื้นตัวอย่างค่อยเป็นค่อยไป หลังจากที่ต้องเผชิญกับภาวะการเติบโตในระดับต่ำต่อเนื่อง แม้จะเริ่มเห็นสัญญาณบวกในหลายภาคส่วน แต่การฟื้นตัวยังไม่เต็มศักยภาพ และยังคงมีความไม่แน่นอนจากนโยบายทางการค้าของสหรัฐอเมริกา ซึ่งส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจไทยอย่างมีนัยสำคัญ ทั้งผลกระทบทางตรงต่อการส่งออก และผลกระทบทางอ้อมจากการชะลอตัวของเศรษฐกิจโลก รวมถึงการชะลอการลงทุน รัฐบาลไทยได้เตรียมความพร้อมอย่างรอบด้าน ทั้งนโยบายทางการคลัง นโยบายทางการเงิน รวมถึงการใช้กลไกของสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ เพื่อรับมือกับความผันผวนดังกล่าวด้วยความระมัดระวัง

 

เสถียรภาพเศรษฐกิจมหภาคของไทย โดยระบุว่า อัตราเงินเฟ้อยังคงอยู่ในระดับต่ำ และมีเสถียรภาพ สถาบันการเงินทั้งภาครัฐ และภาคเอกชนมีความมั่นคง โดยเฉพาะธนาคารพาณิชย์ที่มีอัตราส่วนเงินกองทุนต่อสินทรัพย์เสี่ยง (BIS ratio) อยู่ในระดับสูงที่ 20.12% สะท้อนถึงฐานะการเงินที่แข็งแกร่ง นอกจากนี้ ไทยยังมีเงินทุนสำรองระหว่างประเทศในระดับสูงกว่า 2.47 แสนล้านดอลลาร์ ซึ่งเป็นกันชนสำคัญในการรองรับความผันผวนทางเศรษฐกิจ

 

ในด้านฐานะการคลัง รัฐบาลให้ความสำคัญกับการบริหารหนี้สาธารณะเชิงรุก และการรักษาวินัยในการชำระหนี้ แม้ว่าการกู้เงินในช่วงวิกฤติโควิด-19 จะส่งผลให้หนี้สาธารณะเพิ่มสูงขึ้น แต่การใช้เงินกู้ดังกล่าวก็มีส่วนสำคัญในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจให้ขยายตัวได้ในช่วง 2 ปีที่ผ่านมา ปัจจุบัน หนี้สาธารณะของไทยอยู่ที่ 64.21% ของ GDP ซึ่งยังอยู่ภายใต้กรอบการบริหารหนี้สาธารณะที่กำหนดไว้

 

ข้อได้เปรียบในการบริหารหนี้ของไทย คือมีต้นทุนการกู้เงินเฉลี่ยที่ต่ำเพียง 2.82% มีอายุเฉลี่ยของหนี้ที่ยาวนานถึง 9 ปี 2 เดือน และสัดส่วนหนี้สาธารณะในสกุลเงินต่างประเทศมีเพียง 0.90% ของ GDP ซึ่งถือว่ามีความเสี่ยงด้านอัตราดอกเบี้ย และอัตราแลกเปลี่ยนอยู่ในระดับต่ำ นอกจากนี้ เมื่อเทียบตัวเลขหนี้ภาครัฐบาลของไทยตามหลักสากลของกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) จะอยู่ที่ 58.50% ต่อ GDP เท่านั้น และไทยยังคงรักษาความสามารถในการชำระหนี้ (Debt Affordability) ได้เป็นอย่างดี

 

ด้วยปัจจัยพื้นฐานทางเศรษฐกิจที่ยังคงมีความแกร่ง มีเสถียรภาพทางการคลังที่ดี การบริหารจัดการหนี้สาธารณะที่มีประสิทธิภาพ และความพร้อมในการรับมือกับความผันผวนจากปัจจัยภายนอก

 

ด้านผู้อำนวยการสำนักงานบริหารหนี้สาธารณะ หรือ สบน. พชร อนันตศิลป์ ระบุ สบน. มองว่าสถานะทางการคลังของประเทศในขณะนี้ยังมั่นคง (Stable) และยังไม่มีสัญญาณอะไรที่จะมากระทบแม้ว่าการขยายตัวของเศรษฐกิจจะต่ำกว่าที่คาดการณ์ อย่างไรก็ตาม กรณีที่รัฐบาลจะมีนโยบายกระตุ้นเศรษฐกิจด้วยการลงทุนเพิ่มเติมจากวงเงิน อาจต้องขยายเพดานหนี้สาธารณะต่อจีดีพีเพิ่มขึ้นจากปัจจุบันที่กำหนดไว้ 70% ซึ่งไม่มีผลต่อความเชื่อมั่น เนื่องจากปัจจัยพื้นฐานด้านการคลังของไทยยังดีอยู่

 

ที่ผ่านมา สบน. ได้พูดคุยกับสถาบันจัดอันดับความน่าเชื่อถือหลายแห่ง ได้คาดการณ์ถึงความเสี่ยงจากปัจจัยภายนอกซึ่งเป็นความไม่แน่นอนของนโยบายต่างประเทศ ว่าแนวโน้มการลงทุนภาคเอกชนในช่วงครึ่งปีหลังจะชะลอตัวลง โดยตัวหลักในการขับเคลื่อนเศรษฐกิจจะมาจากการลงทุนภาครัฐ

 

สบน. ได้วิเคราะห์สถานการณ์หนี้สาธารณะ ภายใต้สมมติฐานว่า รัฐบาลยังคงจัดทำงบประมาณขาดดุลตามแผนที่กำหนดไว้ โดยไม่มีการออก พ.ร.ก.กู้เงินเพิ่มเติม ตามกรอบการคลังระยะปานกลาง ว่า ในปี 2569 หากจีดีพีขยายตัวตามเดิมที่ 3% สัดส่วนหนี้สาธารณะต่อจีดีพีจะอยู่ที่ 67.3% แต่หากจีดีพีขยายตัวที่ 2% สัดส่วนหนี้สาธารณะจะอยู่ที่ 68% และหากในกรณีที่จีดีพีไม่ขยายตัวเลย สัดส่วนหนี้สาธารณะก็ยังไม่เกินเพดานที่ 70%

 

ในปีงบประมาณ 2568 หนี้สาธารณะอยู่ที่ 12.1 ล้านล้านบาท คิดเป็น 64.21% ของจีดีพี โดยรัฐบาลมีการกู้ชดเชยขาดดุล 8.6 แสนล้านบาท และยังมีช่องว่างการกู้ชดเชยขาดดุลเหลืออยู่ 4,000 ล้านบาท โดยหากต้องกู้ขาดดุลเพิ่มเติม ยังสามารถนำวงเงินกู้เหลื่อมปีจากปีที่แล้วที่เหลือหลายหมื่นล้านมาใช้ได้ หากรัฐบาลจะต้องการกู้เงินเพิ่มเติม นอกเหนือจากการขาดดุลงบประมาณ สามารถทำได้ภายใต้เงื่อนไขของรัฐธรรมนูญมาตรา 172 คือจะต้องมีความจำเป็นเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงทางเศรษฐกิจ

 

โดยมาตรา 172 ระบุว่า ในกรณีเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัย สาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ พระมหากษัตริย์ จะทรงตราพระราชกําหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติก็ได้ การตราพระราชกําหนดตามวรรคหนึ่ง ให้กระทําได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่าเป็นกรณีฉุกเฉิน ที่มีความจําเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้

 

ทั้งนี้ การบริหารหนี้สาธารณะกระทรวงการคลัง โดยสำนักบริหารหนี้สาธารณะจะมีการประเมินสถานการณ์ปัจจุบันและคาดการณ์ล่วงหน้าเพื่อปรับกลยุทธ์การระดมทุนของรัฐบาลให้สะท้อนการเปลี่ยนแปลงของสถานการณ์เศรษฐกิจ รวมทั้งตลาดการเงิน ทั้งภายในและต่างประเทศอย่างต่อเนื่อง และเตรียมการรองรับความผันผวนของอัตราดอกเบี้ยโลก เพื่อบรรเทาผลกระทบทั้งในเชิงต้นทุนและความเสี่ยงจากด้านอัตราดอกเบี้ยและการปรับโครงสร้างหนี้ของรัฐบาล

 

ขณะที่ การรักษาวินัยในการชำระหนี้ทั้งเงินต้นและดอกเบี้ยมีความสำคัญเพื่อลดความเสี่ยงทางการคลังและภาระดอกเบี้ย ซึ่งอาจเป็นข้อจำกัดในการบริหารรายจ่ายประจำในอนาคตได้ เนื่องจากในปัจจุบันรัฐบาลมีภาระหนี้เพิ่มมากขึ้นอันเป็นผลสืบเนื่องจากการดำเนินมาตรการทางการคลังในช่วงที่เกิดการแพร่ระบาดของโรคโควิด-19 ทำให้มีภาระต้นเงินกู้ที่สูงขึ้นมาก รวมทั้งหากเศรษฐกิจฟื้นตัวและการจัดเก็บรายได้ปรับตัวดีขึ้น รัฐบาลจะพิจารณาจัดสรรงบชำระต้นเงินกู้เพื่อชดเชยงบชำระต้นเงินกู้ ซึ่งได้มีการกำหนดสัดส่วนว่าอย่างน้อยควรจัดสรรงบชำระต้นเงินกู้เฉพาะของหนี้รัฐบาลไม่ต่ำกว่าร้อยละ 3 ของงบประมาณรายจ่ายประจำปี เพื่อให้ไม่กระทบกับอันดับความน่าเชื่อถือของประเทศให้ยังคงมีเสถียรภาพทางการคลังอย่างยั่งยืน