ข่าว
27 พ.ย. 2568
เปิดปม "Ad-hoc Syndrome" ต้นเหตุปัญหาการจัดการน้ำท่วมหาดใหญ่ ทำไม "เอกภาพถึงล้มเหลว" ซ้ำรอยเดิมระบบบริหารภัยพิบัติสับสน ไร้ผู้นำตัวจริง
27 พฤศจิกายน 2568 จากสถานการณ์มหาอุทกภัย น้ำท่วมภาคใต้ โดยเฉพาะในพื้นที่หาดใหญ่ จ.สงขลา ที่แม้ขณะนี้สถานการณ์จะเริ่มคลี่คลาย ฝนหยุดตก ระดับน้ำเริ่มลดลง ประชาชนเริ่มออกมารับความช่วยเหลือ และบางส่วนสามารถกลับเข้าที่อยู่อาศัยเพื่อทำความสะอาด
แต่สิ่งที่เกิดขึ้นนับตั้งแต่ก่อนเริ่มเกิดวิกฤตการณ์จนถึงปัจจุบัน ตรงกับสำนวน "น้ำลดตอผุด" โดยเฉพาะในเรื่องของการการช่วยเหลือจากภาครัฐ ที่ดูอีนุงตุงนัง ไม่มีความเป็นเอกภาพ แม้นายกฯ อนุทิน จะสั่งทุ่มสรรพกำลังลงไปช่วยเหลือเพียงใดก็ตาม
"ณัฐวัฒน์ จันทร์ศรีธาดา" คณะอนุกรรมาธิการศึกษาแนวทางการจัดทำระบบเตือนภัยแห่งชาติ ผ่านเทคโนโลยีด้านสื่อสารโทรคมนาคม แสดงความคิดเห็นถึงการบริหารจัดการมหันตภัยน้ำท่วมใหญ่ในพื้นที่หาดใหญ่ จ.สงขลา ซึ่งล่วงเลยเข้าสู่วันที่ 6 แล้ว ว่า
“สะท้อนถึงภาวะล้มเหลวอย่างเฉียบพลัน ของกลไกเชิงสถาบันในการจัดการภัยพิบัติ (Governance Failure) การใช้ "กลไกเฉพาะกิจ" (Ad-hoc) ที่ซ้ำรอยเหตุการณ์ในอดีต ทำให้เกิดความสับสนในการบังคับบัญชาและขาดเอกภาพ ท่ามกลางประชาชนนับแสน ที่ยังรอการช่วยเหลือ และปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการที่ ส่งผลกระทบต่อความต่อเนื่องของการบริหารงานในพื้นที่ประสบภัย”
ในการจัดการภาวะฉุกเฉินอุทกภัยครั้งนี้ดูเหมือนว่า รัฐบาลจะยังคงตั้งศูนย์ปฏิบัติการต่าง ๆ ไม่แล้วเสร็จ และมีแนวโน้มที่จะตั้งศูนย์ฯ ใหม่ ๆ อย่างต่อเนื่อง ซึ่งเป็นการจัดการในลักษณะของการจัดการตามหน้าที่ (function based) หรือที่เรียกว่า "Ad-hoc Syndrome"
ปัจจุบัน มีการตั้งศูนย์ต่าง ๆ 8 ศูนย์ ภายใต้การใช้เครื่องมือทางกฎหมาย 3 ฉบับ7 โดยไม่นับรวมศูนย์บัญชาการเหตุการณ์ระดับจังหวัด อำเภอ และท้องถิ่น
นอกจากนี้ ยังมีรัฐมนตรีที่ได้รับการแบ่งมอบให้กำกับพื้นที่จังหวัดประสบอุทกภัยถึง 8 คน และผู้อำนวยการศูนย์อีก 8 คน เฉพาะในพื้นที่อำเภอหาดใหญ่เอง ก็มีผู้อำนวยการศูนย์/บัญชาการเหตุการณ์/สนับสนุน ประมาณ 4-5 คน ซึ่งหมายความว่า มีผู้กุมอำนาจการตัดสินใจหรือสนับสนุนทรัพยากรรวมกันกว่า 10 คน ในแต่ละระดับหรือแต่ละหน้าที่ (ไม่นับรวมอำเภอและท้องถิ่น)
โครงสร้างบริหารจัดการแบบนี้ เคยปรากฏให้เห็นในเหตุการณ์สึนามิ พ.ศ.2547 มาแล้ว ซึ่งในขณะนั้นยังไม่มี พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 ซึ่ง พ.ร.บ.ปภ. 2550 ถูกออกแบบมาเพื่อแก้ไขปัญหาเอกภาพในการบังคับบัญชา และจัดกลไกรองรับหากเกิดภัยพิบัติ รวมถึงจัดความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานรัฐให้ทำงานร่วมกันแบบเครือข่าย
อย่างไรก็ตาม ในหลายครั้งที่เกิดภัยพิบัติ ฝ่ายการเมืองมักกลับไปใช้กลไกเฉพาะกิจ (Ad-hoc) ภายใต้ พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 ซึ่งเป็นกฎหมายที่ถูกออกแบบมาให้ทำงานตามหน้าที่ (Function Based) และรองรับการทำงานแบบ "งานวัดงานกฐิน" กลไกเฉพาะกิจนี้ถูกพิสูจน์แล้ว จากบทเรียนมหาอุทกภัยปี 2554 ว่า ไม่สามารถสร้างเอกภาพในการบังคับบัญชาได้อย่างแท้จริง ทำให้การบริหารจัดการวิ่งตามสถานการณ์
ในเหตุการณ์ครั้งนี้ รัฐได้เลือกใช้เครื่องมือทางกฎหมาย 3 ฉบับ
1. พ.ร.บ.ป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย พ.ศ.2550 (พ.ร.บ.ปภ.2550): เป็นกฎหมายที่ครบเครื่องที่สุดเท่าที่มีอยู่ในปัจจุบัน ถูกออกแบบมาหลังเหตุการณ์สึนามิ โดยมีหลักการสำคัญคือ ระบบบัญชาการเหตุการณ์ (Single Command) เพื่อให้เกิดเอกภาพในการบังคับบัญชา และจัดการได้อย่างมีประสิทธิภาพตามมาตรฐานในภาวะฉุกเฉิน หากยึดตามหลักการนี้ การยกระดับการจัดการภัยพิบัติในครั้งนี้เป็นระดับ 4 ก็ถือว่าเป็นไปตามหลักเกณฑ์
2. พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534: เป็นกฎหมายที่ให้อำนาจกับนายกรัฐมนตรีและฝ่ายบริหารอย่างครอบคลุม แต่ถูกออกแบบให้ทำงานตามหน้าที่/ Function Based เพื่อรองรับสภาพที่เรียกว่า fragmentation และ Departmentalism ซึ่งทำให้หน่วยงานรัฐต่างคนต่างทำ และกลายเป็น พ.ร.บ.หลัก ในการบริหารจัดการภัยพิบัติระยะหลัง ๆ มานี้
3. พ.ร.ก.สถานการณ์ฉุกเฉิน: มักถูกใช้เมื่อเกิดสถานการณ์ที่ร้ายแรง เกินกว่ากลไกทั้งหมดจะจัดการได้ เพื่อเปิดทางให้รัฐใช้กลไกพิเศษและอำนาจเต็มเฉพาะจุดได้อย่างรอบด้าน
ผลที่ตามมาจากการใช้โครงสร้างและกฎหมายแบบเฉพาะกิจ คือ การรวมศูนย์อำนาจแบบแตกกระจาย (highly centralized but fragmentation) ส่งผลให้ความสับสนในการบริหารจัดการยังคงเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องจนเข้าสู่วันที่ 6 ขณะที่ประชาชนนับแสน ต้องรอการให้ความช่วยเหลือ และมีผู้ประสบภัยเกินครึ่งที่ไม่ได้รับประทานอาหารและน้ำนานกว่า 5 วัน
ความล้มเหลวของการจัดการในครั้งนี้ถูกสะท้อนให้เห็นชัดเจน เมื่อเทียบกับ "แนวปฏิบัติที่ดี" (Good Practice) ที่เคยทำให้ Single Command ภายใต้ พ.ร.บ.ปภ. 2550 เกิดขึ้นจริงและประสบความสำเร็จอย่างมีประสิทธิภาพ
1. ปฏิบัติการค้นหาและกู้ภัยถ้ำหลวง (เหตุการณ์หมูป่า): ทำให้การจัดการเป็นเอกภาพและกู้ภัยได้สำเร็จ
2. การจัดการพายุปาบึกที่จังหวัดนครศรีธรรมราช (พ.ศ.2562): มีการสั่งบังคับอพยพประชาชนไปยังพื้นที่ปลอดภัย ภายใต้ชุดคำสั่งผู้เสียชีวิตต้องเป็น 0 ซึ่งสะท้อนการประเมินสถานการณ์ที่แม่นยำและกลไกจัดการที่เป็นระบบตามหลักเอกภาพในการบังคับบัญชา
3. เหตุการณ์แผ่นดินไหวในกรุงเทพฯ: ผู้ว่าฯ ชัชชาติ เป็นผู้บัญชาการเหตุการณ์ ที่เร่งคืนความเป็นปกติให้กับเมือง
ทั้งสามกรณีนี้ถือเป็นแนวปฏิบัติที่ดีของการใช้เครื่องมือทางกฎหมายได้ถูกฉบับ ทำให้เอกภาพการบังคับบัญชาและมาตรฐานการจัดการในภาวะฉุกเฉินเกิดขึ้นได้จริง แต่ในหลายเคสใหญ่ตั้งแต่ปี 2567 จนถึงปัจจุบัน รวมถึงอุทกภัยหาดใหญ่ครั้งนี้ กลับเป็นการจัดการแบบผสมผสานระหว่างกลไกสาธารณภัย และการทำงานแบบศูนย์เฉพาะกิจ
เมืองหาดใหญ่ ซึ่งเคยเป็นเมืองที่มีความสามารถในการปรับตัวอย่างยืดหยุ่น (Resilience city) เผชิญกับฉากทัศน์ของมหันตภัยที่ไม่มีใครคาดคิด
หาดใหญ่ตั้งอยู่ในแอ่งกระทะ และมีระบบระบายน้ำที่ออกแบบมารองรับปริมาณฝนในคาบของการอุบัติซ้ำ 100 ปี โดยมีศักยภาพระบายน้ำที่ 1,665 ลูกบาศก์เมตรต่อวินาที และเคยรอดพ้นจากอุทกภัยครั้งใหญ่มาต่อเนื่องในช่วง 15 ปีที่ผ่านมา
แต่ในอุทกภัย ปี 2568 นี้ ปริมาณฝนที่ตกลงมาอย่างต่อเนื่องในแบบที่เรียกว่า “ฝนแช่” (stagnant Rainfall) จากร่องความกดอากาศต่ำ และปรากฏการณ์ลานีญา ทำให้ปริมาณฝนสะสม 3 วัน พุ่งสูงถึง 630 มิลลิเมตร และสะสม 7 วัน อยู่ในระดับ 1300+ มิลลิเมตร ซึ่งเกินกว่าศักยภาพของระบบทั้งหมดจะรองรับได้ นำไปสู่ความล้มเหลวเชิงโครงสร้าง
เงื่อนไขที่ทำให้สถานการณ์แย่ลง คือ รูปแบบการไหลของน้ำที่ผิดไปจากที่เมืองคุ้นเคย โดยมวลน้ำใหญ่ไหลเข้าสู่ตัวเมืองจากฝั่งเขาคอหงส์ และอำเภอนาหม่อมอย่างรวดเร็วในวันที่ 22 พ.ย. ขณะที่อีกฟากหนึ่งของเมืองก็ประสบปัญหามวลน้ำจากเขาแก้วพร้อมกัน และน้ำจากคลองอู่ตะเภาก็ไหลมาสมทบในวันที่ 24-26 พ.ย.ทำให้เมืองหาดใหญ่รับมวลน้ำจากทุกด้านพร้อม ๆ กัน
นอกจากนี้ การประเมินสถานการณ์ที่ต่ำเกินไป ก็เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ระบบรับมือล้มเหลว แม้จะมีข้อมูลบ่งชี้ล่วงหน้าถึง 6 วัน และการแจ้งเตือนจากส่วนกลางล่วงหน้า 3 วัน แต่ความสับสนของการแจ้งเตือนภัย—เมื่อระบบ Cell Broadcast เตือนภัยรุนแรงสูงสุด แต่ท้องถิ่นเตือนในระดับปกติ—ทำให้ประชาชนเชื่อมั่นในศักยภาพของเมืองจากคำว่า “เอาอยู่” ส่งผลให้การเตรียมความพร้อมของประชาชนล้มเหลวโดยสิ้นเชิง
ปัญหาเชิงโครงสร้างของระบบราชการ และรูปแบบการจัดความสัมพันธ์ระหว่างหน่วยงานของรัฐ ก็เป็นปัจจัยสำคัญที่ส่งผลต่อการจัดการ
ตามกลไกปกติ ผู้ว่าราชการจังหวัดสงขลา คือผู้บัญชาการเหตุการณ์ ทว่า ผู้ว่าฯ คนปัจจุบันเพิ่งเข้ามารับตำแหน่งได้เพียง 11 วัน ก่อนเกิดมหันตภัยหาดใหญ่ ในขณะที่จังหวัดสงขลาเป็นจังหวัดขนาดใหญ่ ที่มีหน่วยงานรัฐในกำกับของฝ่ายบริหารถึง 221 หน่วยงาน ระยะเวลาเพียง 11 วัน ไม่เพียงพอที่ผู้ว่าฯ จะสามารถกุมกลไกทั้งระบบ และสั่งการได้อย่างมีเอกภาพภายใต้ข้อมูลที่ชัดเจน
ปัญหานี้ไม่ใช่ครั้งแรก: ในปี พ.ศ.2567 ผู้ว่าฯ สงขลาคนก่อนหน้าก็ได้รับการแต่งตั้ง ในช่วงก่อนเกิดเหตุการณ์อุทกภัยหาดใหญ่เพียง 10 วันเช่นกัน รวมถึงเหตุการณ์อุทกภัยในจังหวัดยะลา และนราธิวาส ปี 2566 ก็เกิดขึ้นในช่วงที่ผู้ว่าฯ เพิ่งมาดำรงตำแหน่ง ลักษณะเช่นนี้สะท้อนถึง ปัญหาความไม่ต่อเนื่อง หรือการรับช่วงในการบริหารจัดการของระบบราชการ โดยเฉพาะในช่วงที่มีแนวโน้มการเกิดภัยพิบัติ
ความล้มเหลวเชิงโครงสร้าง และกลไกแบบเฉพาะกิจที่จัดตั้งขึ้นมานี้เอง ที่ทำให้ระบบการทำงานขาดความเป็นเอกภาพ เกิดลักษณะต่างคนต่างทำ จนเกิดเป็นภาวะล้มเหลวโดยสมบูรณ์ของระบบ ซึ่งสุดท้ายแล้ว ยังไม่มีคำตอบที่ชัดเจนว่า ใครคือผู้บัญชาการเหตุการณ์ที่กุมอำนาจสั่งการที่แท้จริง
ขณะที่การจัดการในภาวะฉุกเฉินกำลังจะผ่านไป โจทย์ใหญ่ที่กำลังรอรัฐบาลอยู่ คือ การฟื้นฟูช่วยเหลือบรรเทาทุกข์ผู้ประสบภัยให้เป็นไปอย่างราบรื่นและทั่วถึง เพราะในช่วงเวลานี้คือช่วงที่ความโกลาหล จะเกิดขึ้นในเมืองได้มากที่สุด หากการจัดระบบยังคงซับซ้อน สับสน และเฉพาะกิจ อาจทำให้รัฐไม่อาจบริหารจัดการได้ รวมถึงการจัดเตรียมศูนย์พักพิงชั่วคราวระยะยาว การจัดการระบบส่งต่อในการช่วยเหลือ และการดูแลสุขภาพและฟื้นฟูสภาพจิตใจ
นอกจากหาดใหญ่แล้ว รัฐบาลยังมีโจทย์ที่ต้องจัดการอย่างทั่วถึงในทุกพื้นที่ เนื่องจากยังมีอีก 15 อำเภอ และอีก 5 จังหวัดที่มีน้ำท่วมและประชาชนยังรอการช่วยเหลือ โดยบางพื้นที่มีเพียงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่านั้นที่รับมืออยู่ ซึ่งอำเภอและท้องถิ่นไม่มีทรัพยากรในการปฏิบัติการอย่างเพียงพอ
ข่าวล่าสุด