"ดร.ณัฏฐ์" ชี้ปมร้อน “แพทองธาร” ถวายสัตย์ ทำหน้าที่ รมว.วธ.ได้ไหม

2 กรกฎาคม 2568 สืบเนื่องจากประกาศให้ความเป็นรัฐมนตรีและแต่งตั้งรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 30 มิ.ย.68 โดยมี น.ส.แพทองธาร ชินวัตร นายกรัฐมนตรี นั่งควบ รมว.วัฒนธรรม อีกตำแหน่งหนึ่ง โดยประกาศในราชกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 1 ก.ค. 68 ก่อนที่ศาลรัฐธรรมนูญจะมีมติเสียงข้างมากรับคดีไว้พิจารณาและมีคำสั่งมาตรการชั่วคราว สั่งให้นายกรัฐมนตรีหยุดปฏิบัติหน้าที่จนกว่าศาลจะวินิจฉัยชี้ขาด นั้น

กรณีดังกล่าว “ดร.ณัฏฐ์” หรือ ดร.ณัฐวุฒิ วงศ์เนียม นักกฎหมายมหาชน ได้ให้ความรู้เพื่อประโยชน์สาธารณะในประเด็นดังกล่าวว่า รัฐธรรมนูญได้บัญญัติในการเข้ารับตำแหน่งรัฐมนตรี โดยบัญญัติว่า “ก่อนเข้ารับหน้าที่ รัฐมนตรีต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์” เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 161 วรรคหนึ่ง
 

ข้อถกเถียงกันปมร้อนว่า คำสั่งศาลรัฐธรรมนูญที่มีคำสั่งให้ น.ส.แพทองธาร นายกรัฐมนตรี ศาลรัฐธรรมนูญสั่งหยุดปฏิบัติหน้าที่และควบตำแหน่ง รมว.วัฒนธรรม สามารถเข้าถวายสัตย์ฯและปฏิบัติหน้าที่ รมว.วัฒนธรรม ได้หรือไม่  ให้พิจารณาข้อกฎหมาย ดังนี้
 

ดร.ณัฏฐ์ อธิบายว่า คำขอท้ายคำร้องของผู้ร้อง ขอใช้มาตรการชั่วคราวก่อนพิพากษาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 วรรคสามประกอบมาตรา 82 วรรคสอง ประกอบ พรป.ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2561 มาตรา 71 ประกอบข้อกำหนดศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2562 ข้อ 40(8)  เฉพาะตำแหน่งของผู้ร้อง หมายถึงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ไม่ได้หมายรวมถึงตำแหน่ง รมว.วัฒนธรรม ที่เพิ่งได้รับแต่งตั้งตำแหน่งรัฐมนตรีควบใหม่ เพราะเกินคำขอท้ายคำร้อง (ข้อ 2)  จึงไม่ห้ามที่จะเข้าถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ และสามารถปฏิบัติหน้าที่ในฐานะ รวม.วัฒนธรรม ส่งผลให้เข้าร่วมประชุม ครม.ได้

 

หากผู้ร้องจะขอให้หยุดปฎิบัติหน้าที่ในตำแหน่ง รมว.วัฒนธรรม  จะต้องไปใช้ช่อง รธน.มาตรา 82 ใหม่ โดยอาศัยข้อเท็จจริงใหม่ คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญยังไม่เสร็จเด็ดขาด จึงไม่ผูกพันในคดีอื่นๆ
 

ดร.ณัฏฐ์ อธิบายว่า ขณะเสนอรายชื่อให้ควบตำแหน่งรัฐมนตรี คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญมาตรา 160 ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่ได้วินิจฉัยชี้ขาด โดยให้ยึด “วันที่ได้รับแต่งตั้ง” เป็นรัฐมนตรี คือ ในวันที่ 30 มิ.ย.68  

ดร.ณัฏฐ์ อธิบายว่า  การดำรงตำแหน่งรัฐมนตรีและเข้าทำหน้าที่ เป็นไปตามหลักความรับผิดชอบร่วม ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 158  โดยเริ่มต้นการเข้าทำหน้าที่ มีองค์ประกอบ (1) ได้รับพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯแต่งตั้งเป็นรัฐมนตรี และ (2) ถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์”

ดร.ณัฏฐ์ อธิบายว่า การ “หยุดปฏิบัติหน้าที่นายกรัฐมนตรี” ตามคำสั่งศาลรัฐธรรมนูญ เป็นเพียงมาตรการชั่วคราว ของศาลรัฐธรรมนูญ เพื่อป้องกันความเสียหายจากการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งนายกรัฐมนตรี ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 82 วรรคสอง ประกอบ พรป.ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2561 มาตรา 71 ประกอบข้อกำหนดศาลรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2562 ข้อ 40(8) มิใช่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่เสร็จเด็ดขาดและผูกพันทุกองค์กร ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 211 วรรคท้าย

อธิบายเพิ่มเติมว่า ในขณะเสนอรายชื่อเป็น รมว.วัฒนธรรมและโปรดเกล้าฯแต่งตั้งเป็น รมว.วัฒนธรรม ในวันที่ 30 มิ.ย.68 คุณสมบัติรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญมาตรา 160(4) และ (5) ที่ถูกกล่าวหาว่า ไม่มีความซื่อสัตย์สุจริตเป็นที่ประจักษ์และฝ่าฝืนมาตรฐานจริยธรรมอย่าร้ายแรง” ศาลรัฐธรรมนูญยังไม่ได้วินิจฉัยเสร็จเด็ดขาด คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามความเป็นรัฐมนตรีจึงไม่ต้องห้ามตามรัฐธรรมนูญมาตรา 160

ส่วนกรณี วันที่ 3 ก.ค.68 นายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกรัฐมนตรี ผู้รักษาการนายกรัฐมนตรี นำรัฐมนตรีใหม่ เข้าเฝ้าถวายสัตย์ฯ ถึงแม้ศาลจะมีคำสั่ง ให้ น.ส.แพทองธาร ให้หยุดปฏิบัติหน้าที่ในฐานะนายกรัฐมนตรี ตราบใด ศาลรัฐธรรมนูญ แต่ไม่มีคำวินิจฉัยเสร็จเด็ดขาดว่า ขาดคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้ามความเป็นรัฐมนตรี ถือว่ามีสถานะเป็น “รัฐมนตรีที่รอการถวายสัตย์ฯ” สามารถเข้าเฝ้าถวายสัตย์ฯ ได้ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 161 วรรคหนึ่ง ถึงจะเข้ารับทำหน้าที่ได้

ดร.ณัฏฐ์ อธิบายว่า พระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งของ น.ส.แพทองธาร เป็น รมว.วัฒนธรรม มีผลในทางกฎหมาย เริ่มนับตั้งแต่วันที่ 30 มิ.ย. 68 เป็นต้นไป มิใช่วันที่ 1 ก.ค. 68 ในวันประกาศในราชกิจจานุเบกษา กระบวนการเพิกถอนการแต่งตั้งรัฐมนตรีเฉพาะราย จะต้องเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 171  หรือ ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดว่า ขาดคุณสมบัติหรือลักษณะต้องห้าม มาตรา 170(4) ประกอบมาตรา 160
 

ไม่มีข้อกฎหมายใด ตีความขยายว่า “คำสั่งหยุดปฏิบัติหน้าที่ภายหลัง” ทำให้การแต่งตั้งย้อนหลังเป็นโมฆะ
 

ดร.ณัฏฐ์ อธิบายว่า ปัญหาข้อโต้แย้งว่า ไม่ควรให้ น.ส.แพทองธาร เข้าเฝ้าถวายสัตย์ตำแหน่ง รมว.วัฒนธรรม ถือว่า เป็นการตีความล่วงหน้า และรัฐธรรมนูญไม่รองรับ ซึ่งขัดต่อรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุด หลักนิติรัฐ และหลักความมั่นคงแห่งสิทธิทางกฎหมาย  เพราะฉะนั้น ตราบใด ที่ น.ส.แพทองธาร ยังไม่มีคำวินิจฉัยชี้ขาดของศาลรัฐธรรมนูญว่า “ขาดคุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม” ตามความในรัฐธรรมนูญมาตรา 160 (4) และ (5) การแต่งตั้งย่อมชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และ น.ส.แพรทองธาร มีสิทธิเข้าเฝ้าฯ เพื่อถวายสัตย์ปฏิญาณ ในวันที่ 3 ก.ค. 68 ได้ โดยชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าต่อมาภายหลัง จะมีคำสั่งให้หยุดปฏิบัติหน้าที่หรือไม่ก็ตาม
 

ชี้ “รักษาราชการนายกรัฐมนตรี” มีข้อจำกัดห้ามเฉพาะโยกย้ายข้าราชการ และอนุมัติงบฯ ยันมีอำนาจเต็มตาม รธน.ไม่ห้าม “ยุบสภา”
 

ดร.ณัฏฐ์ ยังให้ความรู้ทางด้านกฎหมายมหาชน เพื่อประโยชน์สาธารณะ ตามที่หลายฝ่ายถกเถียงกันปมร้อนว่า ในระหว่างที่น.ส.แพทองธาร หยุดปฏิบัติหน้าที่นายกรัฐมนตรี โดยนายสุริยะ รักษาการ หรือบุคคลอื่นใด สามารถยุบสภาได้หรือไม่ อย่างไร ว่า ต้องทำความเข้าใจก่อนว่า ผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี มีบทบาทสำคัญเพื่อป้องกันสูญญกาศทางการเมือง และขับเคลื่อนในการบริหารราชการแผ่นดิน ต้องเป็นการบริหารราชการแผ่นดินอย่างต่อเนื่องและไม่ขาดตอน เหมือนในรัฐต่างประเทศ  ส่วนผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี มีอำนาจเต็มสมบูรณ์เทียบเท่านายกรัฐมนตรีตัวจริงหรือไม่ หรือว่า มีข้อจำกัดด้านใดบ้าง ต้องไปพิจารณาข้อกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 

โดยยึดหลักข้อกฎหมาย ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ.2534 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม รวมถึงมติคณะรัฐมนตรี กรณีได้แต่งตั้งให้รองนายกรัฐมนตรี กรณีที่มีรองนายกรัฐมนตรีหลายคน ให้รองนายกรัฐมนตรีรักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี เรียงลำดับ

ข้อเท็จจริงที่รู้กันอยู่ทั่วไปว่า ก่อน น.ส.แพทองธาร ได้ลงนาม ตามคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 320/2567 เรื่องมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีรักษาการแทนนายกรัฐมนตรีไม่อาจปฏิบัติราชการได้ฯ ลงวันที่  17 กันยายน 2567 นั้น ส่วนที่ 1  คณะรัฐมนตรีมอบหมายให้ลำดับที่ (1) นายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.กลาโหม ในขณะนั้น ส่วนลำดับ (2) นายสุริยะ จึงรุ่งเรืองกิจ รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.คมนาคม 

แต่เนื่องจากมีประกาศให้รัฐมนตรีพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีและแต่งตั้งรัฐมนตรี ลงวันที่ 30 มิ.ย.68 ประกาศในราชกิจจานุเบกษา วันที่ 1 ก.ค.68 ให้ นายภูมิธรรม เวชยชัย รองนายกรัฐมนตรีและ รมว.กลาโหม พ้นจากความเป็นรัฐมนตรี และแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งรองนายกรัฐมนตรีและ รมว.มหาดไทย

แต่ยังไม่ได้ปฏิบัติตามขั้นตอนรัฐธรรมนูญมาตรา 161 การถวายสัตย์ปฏิญาณก่อนปฏิบัติหน้าที่ ทำให้ไม่มีอำนาจในการเป็นผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรีตามคำสั่งเดิม และตามคำสั่งใหม่ตามมติคณะรัฐมนตรีล่าสุด ดังนั้น นายสุริยะ ในฐานะลำดับที่ 2 จึงทำหน้าที่รองนายกรัฐมนตรีผู้รักษาการแทนนายกรัฐมนตรี โดยอาศัยมติคณะรัฐมนตรีและคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 320/2567 เรื่องมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีรักษาการแทนนายกรัฐมนตรีไม่อาจปฏิบัติราชการได้ฯ ลงวันที่  17 กันยายน 2567 เป็นไปตาม พรบ.ระเบียบบริหารแผ่นดิน พ.ศ.2534 และฉบับแก้ไขเพิ่มเติม

ปัญหาข้อถกเถียงกัน หลายคนออกมาให้ความเห็นว่า ผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรียุบสภาไม่ได้ แต่ฝ่ายกฎหมายของรัฐบาลแย้งว่า รองนายกรัฐมนตรีผู้รักษาการแทนนายกรัฐมนตรี มีอำนาจเต็มในการยุบสภาได้ 

กลไกรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ เฉพาะนายกรัฐมนตรีมีอำนาจยุบสภาได้ โดยการเสนอเป็นพระราชกฤษฎียุบสภา เป็นอำนาจเฉพาะนายกรัฐมนตรีโดยถวายะคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 103 วรรคหนึ่ง โดยพระมหากษัตริย์ทรงยับยั้งก็ได้ 

แต่ปัญหาว่า รัฐธรรมนูญมาตรา 103 วรรคหนึ่ง ไม่ได้กำหนดไว้ให้ชัดแจ้งว่า อำนาจยุบสภาและถวายคำแนะนำ“...โดยนายกรัฐมนตรี” แต่ในระบบรัฐสภา กำหนดให้เป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรี เป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหาร เพราะฉะนั้น หากตีความกฎหมายในลักษณะแคบและกว้างว่า รองนายกรัฐมนตรี “ผู้รักษาการแทนนายกรัฐมนตรี” มีอำนาจเต็มในการถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ โดยตรากฎหมายเป็นพระราชกฤษฎีกายุบสภา ย่อมสามารถกระทำได้เพราะถือเป็นอำนาจทั่วไปและไม่มีข้อจำกัดไม่ว่าโดยกฎหมายหรือมติคณะรัฐมนตรี  

ปัญหาว่ารัฐธรรมนูญมาตรา 103 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ ซึ่งพระราชอำนาจที่จะยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่เป็นการเลือกตั้งทั่วไป” เป็นกลไกหนึ่งในการแก้ปัญหาความขัดแย้งระหว่างฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ แต่ในทางการเมืองจะยุบสภาได้ต่อเมื่อฝ่ายอำนาจรัฐได้เปรียบ โดยมีคะแนนนิยมทางการเมืองสูง และชิงความได้เปรียบเพราะเป็นรัฐบาลรักษาการต่อไปจนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่เข้ามาทำหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 161 วรรคสาม

โดยบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ไม่มีข้อความใดบัญญัติว่า อำนาจยุบสภาเป็นอำนาจของนายกรัฐมนตรีในการถวายคำแนะนำต่อพระมหากษัตริย์ แต่ในระบบรัฐสภาเป็นอำนาจของฝ่ายบริหาร คือ “นายกรัฐมนตรี” เป็นประเพณีการปกครองในระบบรัฐสภา  แต่การทำหน้าที่ของผู้รักษาการแทนนายกรัฐมนตรี มีอำนาจเต็ม สมบูรณ์ตามกฎหมาย เช่น การปรับคณะรัฐมนตรี การใช้อำนาจในการบริหารราชการแผ่นดิน ย่อมมีผลเป็นการใช้อำนาจที่สมบูรณ์ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน รวมถึง การทำหน้าที่นำคณะรัฐมนตรีใหม่เข้าเฝ้าปฏิญาณตนก่อนปฏิบัติหน้าที่ ตามรัฐธรรมนูญมาตรา 161 วรรคหนึ่งในวันที่ 3 กรกฏาคม 2568 นี้ด้วย ถือว่าเป็นอำนาจที่สมบูรณ์ที่รัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจไว้เด็ดขาด

หากพิจารณา จากมติคณะรัฐมนตรีประกอบกับคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 320/2567 เรื่องมอบหมายให้รองนายกรัฐมนตรีรักษาการแทนนายกรัฐมนตรีไม่อาจปฏิบัติราชการได้ฯ ฉบับ ลงวันที่  17 กันยายน 2567 ได้จำกัดอำนาจ เฉพาะข้อ 2 ที่ว่า  “...ในระหว่างการักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี ผู้รักษาราชการแทนข้างต้น จะสั่งการใดเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลและการอนุมัติเงินงบประมาณอันอยู่ในอำนาจของนายกรัฐมนตรีได้ ต้องได้รับความเห็นชอบจากนายกรัฐมนตรีเสียก่อน..”

หมายความว่า จำกัดเฉพาะอำนาจผู้รักษาราชการแทนเฉพาะการบริหารงานบุคคลหรือการโยกย้ายข้าราชการและการอนุมัติงบประมาณ 

แต่ไม่มีข้อจำกัดข้อใดเลยว่า ห้ามใช้อำนาจนายกรัฐมนตรีตามรัฐธรรมนูญในอำนาจอื่นใด 

บ่งบอกว่า ผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี กรณีนายกรัฐมนตรีตัวจริง หากถูกศาลสั่งไม่อาจปฏิบัติราชการได้ ผู้รักษาการนายกรัฐมนตรี ย่อมมีอำนาจเต็มตามรัฐธรรมนูญได้ โดยไม่มีข้อจำกัดใดๆ รวมถึงการใช้อำนาจยุบสภา

ในทางหลักกฎหมายมหาชน ความสมบูรณ์ทางกฎหมายมหาชนตามรัฐธรรมนูญ กรณีฝ่ายบริหารในระบบรัฐสภาใช้อำนาจรัฐโดยชอบตามรัฐธรรมนูญให้อำนาจ ย่อมมีผลทางกฎหมายผูกพันรัฐ ถือว่าเป็นความสมบูรณ์ในทางกฎหมายมหาชน  หากรัฐธรรมนูญไม่ได้ให้อำนาจไว้ ย่อมไม่สามารถกระทำไม่ได้ มีผลไม่สมบูรณ์ตามกฎหมาย แตกต่างจากหลักกฎหมายเอกชน ผลทางกฎหมาย ย่อมตกเป็นโมฆะ

การใช้อำนาจรัฐธรรมนูญ เป็นไปตามกลไกที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ หากเห็นว่า มีเหตุจำเป็นและ อำนาจอันสมบูรณ์ และเป็นอำนาจรักษาการแทนนายกรัฐมนตรีเหมือนประหนึ่งนายกรัฐมนตรีตัวจริง ไม่ว่าจะเป็นบุคคลใดก็ตาม ผู้รักษาราชการแทนนายกรัฐมนตรี สามารถตรากฎหมายโดยฝ่ายบริหาร ออกพระราชกฤษฎีกายุบสภา เพื่อนำไปสู่การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปใหม่ได้ โดยอาศัยกลไกรัฐธรรมนูญมาตรา 103 วรรคหนึ่ง ย่อมทูลเกล้าฯต่อพระมหากษัตริย์ได้   เหตุผลที่เป็นเช่นนี้ เพราะไม่มีรัฐธรรมนูญมาตราใดได้บัญญัติห้ามผู้รักษาการนายกรัฐมนตรีไว้